土地征收成片開發政策對廣西地區發展的積極意義和負面影響

北海市國土資源信息中心 符君

一、土地征收成片開發邊界劃定工作的由來

自然資源部于2020年11月5日出臺了《土地征收成片開發標準（試行）》（自然資規〔2020〕5號），要求縣級以上地方人民政府組織編制土地征收成片開發方案（以下簡稱成片開發方案），報省級人民政府批準，并對編制和審批要求等進行了明確。根據上述規定，成片開發是城鎮建設用地可以征地的主要情形，編制報批成片開發方案是成片開發征地審批的前置程序，特別是對于經營性建設用地，目前只有納入成片開發，才能依法征收土地。抓緊推進成片開發對于保障城鎮建設合理用地需求具有十分重要的意義。2021年5月，廣西壯族自治區自然資源廳下發了《關于做好我區土地征收成片開發工作的通知（征求意見稿）》及《關于先行做好我區土地征收成片開發前期工作的通知》（桂自然資辦〔2020〕181號），提出了編制土地征收成片開發工作的相關規定和要求。以上政策發布實施后，廣西各地積極響應，相繼開展土地征收成片開發方案編制相關工作。

二、土地征收成片開發政策對地區發展的積極意義

（一）正確引導地區開展土地征收成片開發邊界劃定工作

土地征收成片開發政策文件明確了土地征收成片開發的意義、土地征收成片開發的范圍、周期、內容、審批要求、審批程序等具體內容，使各地區認識到開展該項工作的重要意義和緊迫性，能夠正確引導地區開展土地征收成片開發劃定相關工作，提供了具體、清晰的工作思路，使地區在開展工作時少走彎路，順利推進土地征收開發邊界劃定相關工作。

（二）保障城鎮公共服務設施、基礎設施合理開發建設

土地征收成片開發政策文件明確規定市（縣）國土空間總體規劃（2021-2035年）確定的土地征收成片開發范圍內的公共服務設施、基礎設施以及其他公益性項目用地比例原則上不低于40%。可以看出，國家和自治區在允許各地區搞產業開發和建設，特別是經營性項目的建設須收大量村集體土地的同時，充分考慮了被征收地區的教育、科技、醫療衛生、環境保護、電網、市政道路、體育等項目的建設，如回建區、市政道路、鄉鎮級公路、學校、醫院、文體活動中心等項目建設，這有利于改善當地鄉村的生產生活環境，吸引社會投資，提供多種就業崗位，推動當地鄉村振興，推動社會經濟的發展。

（三）保障成片開發范圍內農民和集體經濟組織的利益

土地征收成片開發政策文件明確規定各地區劃定的土地征收成片開發范圍和相關成果，市（縣）政府或自然資源部門、鄉鎮政府組織對土地征收成片開發范圍涉及的村集體經濟組織和村民組織召開聽證會議，征求涉及當地村集體經濟組織和村民的意見和建議，取得三分之二的票數同意并出具相關聽證會會議紀要后，方可批準土地征收成片開發方案。從而防止了土地征收成片開發方案草率論證、倉促上馬，切實保障成片開發范圍內農民和集體經濟組織的知情權、參與權和受益權。

（四）保護耕地、保護生態紅線，提高地區土地使用效率

土地征收成片開發政策文件嚴格規定了不得批準開發方案的情形：一是涉及占用經依法批準的生態保護紅線、永久基本農田的，不得批準土地征收成片開發方案。其主要目的是嚴格規定各地區在劃定土地征收開發邊界時，不突破各地區劃定的生態保護區和永久基本農田保護區，切實保護耕地特別是基本農田，保障地區糧食安全，保護生態環境，實現地區“碳達峰、碳中和”的目標，促進自然、社會穩定和諧發展；二是市縣區域內存在各類開發區、城市新區土地利用效率低下的、大量批而未供或者閑置土地的、已批準實施的土地征收成片開發連續兩年未完成方案安排的年度實施計劃的。土地作為社會重要的要素資源，如果大量存在閑置土地、低效土地，則會造成土地資源的浪費，制約地區經濟社會和諧發展。比如工業園區所建設的工業項目，比如一些落后的造紙業、鋼鐵類的兩高項目，用地需求量極大，占用大量的優質耕地，近年來沒有對其生產工藝進行優化改造，提高產出率，畝均經濟效益低下；以及一些集體土地經當地政府部門征收并供給開發商后，由于資金、開工許可、工程質量等問題造成土地長期閑置，占而不用。因此，各地區要著手于提高地區閑置土地使用效率，提高地區已批土地供應效率，切實集約節約用地，推動地區高質量發展。

三、土地征收成片開發政策對地區發展的消極影響

（一）批而未供、閑置土地相關數據的準確性問題

土地征收成片開發方案中需要測算本地區閑置土地以及各類開發區、批而未供、城市新區土地利用效率等相關數據，若自行從土地市場監測與監管系統中下載的所需年度的批而未供、閑置土地、土地供應等數據，與區廳掌握的數據產生偏差，可能造成數據的不夠準確，會對土地征收成片開發方案的審批工作造成一定的影響。

（二）相關技術標準未發布實施

廣西地區的土地征收成片開發方案數據庫和圖件編制等技術標準未發布實施，編制單位只能先根據其他省份的技術標準開展土地征收成片開發方案的編制工作，以及相關圖件和數據庫成果的制作，一旦廣西正式發布實施相關技術標準后，還需對成果進行修改完善，以及對土地征收成片開發方案成果上報、審批工作造成一定的影響。

（三）三條控制紅線銜接的問題

根據自然資源部2021年4月29日召開的落實三條控制紅線推進會議精神，基本農田保護紅線、生態保護紅線、城鎮開發邊界要在6月底前完成上報審批工作，但廣西絕大部分地區的三條控制紅線均未能取得批復。鑒于以上情況，若本次土地征收成片開發邊界的劃定，在合理劃定后的三條控制紅線上進行劃定，則本次土地征收成片開發邊界的劃定會更趨于合理，更有利于實施。若本次土地征收成片開發邊界的劃定，在原有三條紅線上劃定，由于涉及占用基本農田，不利于一些產業園區、工業用地項目以規則的地塊納入土地征收成片開發邊界，這對以后這些園區的開發使用會造成一定的影響。

（四）土地征收成片開發方案作為用地報批的前置條件

2021年3月初，自治區自然資源廳出臺土地征收成片開發邊界相關政策后，規定各地區須編制完成并批復土地征收成片開發方案后，方可辦理經營類建設項目涉及農用地轉建設用地和征收集體土地手續，導致各地區經營類建設項目未能按原有計劃落地，對地區經濟社會發展造成了一定的影響。雖然目前自治區自然資源廳暫時放開了建設項目在符合土地利用總體規劃或過渡期城鎮開發邊界，同時不突破土地利用總體規劃劃定的城鄉建設用地總規模、不占用生態保護紅線、永久基本農田保護區的前提下，可辦理農用地轉建設用地和征收集體土地手續，但這只是一個窗口期，自治區隨時有可能將其關閉。鑒于以上情況，各地區還要加快編制土地征收成片開發方案，加快上報審批工作。

四、對做好土地征收成片開發邊界劃定工作的建議

（一）建議多組織相關業務培訓和加強學習

由于土地征收成片開發邊界劃定是一項新工作、新任務，廣西大部分各地區還處于前期工作階段，該項目工作涉及政策、理論、技術層面比較廣，是一項較為復雜的專項工作，并且很多干部還未能完全理解和消化上級部門下發的政策，也存在許多疑問。為推進土地征收成片開發邊界劃定工作，建議自治區自然資源廳能多組織各地區開展相關業務培訓，并對各地區提出的相關問題予以指導和解答，各地區也要加強學習，將理論運用于實踐中。

（二）建議盡快出臺相關技術標準和編制規范

為推進土地征收成片開發邊界劃定工作，盡快編制完成地區土地征收成片開發邊界劃定方案，建議自治區自然資源廳盡快下發土地征收成片開發方案數據庫和圖件編制等技術標準文件和編制規范。

（三）建議避開優質耕地劃定土地征收成片開發范圍

糧食問題不僅是國家問題，更是世界難題，世界上還存在很多人面臨溫飽問題，因此，保護耕地，節約糧食，確保我國18億畝耕地保護紅線不下降，是我國今后很長一段時間內的約束性任務目標，每個地區都應將該任務目標納入社會經濟發展規劃、國土空間總體規劃，實行目標考核制，實行最嚴格的耕地保護制度。因此，在守好糧食安全的前提下，通過統籌協調三條控制線的劃定與落實，方可進行可持續城鎮開發建設。綜上，建議各地區在劃定土地征收成片開發邊界時，盡量避開優質耕地進行劃定，優質耕地可以開天窗式地存在于城鎮開發邊界中但能不用于建設占用，應做到切實保護優質耕地，確保國家糧食安全。

五、結論

從土地征收成片開發政策對廣西地區發展的積極意義和負面影響相比較分析，其積極意義還是大于其負面影響，只要廣西上級部門和各地區共同努力，攻克各類難題：一是盡快出臺相關技術標準；二是做到在劃定土地征收開發邊界時，充分解決好與三條控制紅線銜接的問題，以及提高地區土地使用效率的問題；三是土地征收開發邊界中合理安排公共服務設施、基礎設施建設用地，那么各地區的土地征收開發邊界方案將會迅速編制完成，盡快完成審查論證和上報審批工作，切實推動各地區社會經濟發展，創建社會主義和諧社會。