生態補償對區域協同發展的影響研究*

李曉，張麗，王辛文

1.宜賓職業技術學院馬克思主義學院；2.西昌學院農業科學學院

一、背景介紹

“建立市場化、多元化生態補償機制”是實現美麗中國的重要保障，也是推進生態文明體制改革的重要抓手。我國生態補償工作開始于20世紀80年代，經歷了40余年的實踐之后，當前構建了體系完善、覆蓋面廣的生態補償機制，先后在森林、濕地、草原等領域實施了生態環境保護工程。

如何解決社會經濟發展同生態保護的矛盾，是困擾我國部分城市的一大難題。工業園區成為促進城市發展、實現產業聚集的首要選擇，依托聚集帶來的規模效應，發展節能減排、排放物處理等技術，能有效降低單位產值環境污染水平，工業園區踐行著調和生態保護和產業發展的使命。而生態補償是協調區域社會經濟發展和生態環境保護之間矛盾的重要方法之一，通過財政轉移支付、設立基金等經濟手段，調節各類主體的利益關系，從而實現保護生態環境、促進經濟可持續發展的效果。因而，生態補償機制和工業園區在本質是趨同的。

當前，以工業園區為載體，構建區域合作的生態補償機制，成為協調解決經濟發展同生態保護的重要路徑。通過地區的對口協作，將補償方資金轉化為受償地方的發展資本，以補償方先進技術和智力支撐匹配受償方生態環境優勢，調整雙方投入資本及組合方式，提升經濟產值。浙江金華與磐安的園區（異地開發）補償機制是我國最早探索協調區域發展和生態保護的機制的案例，體系構建也較完善，同時積累了豐富的實踐經驗。兩地以生態環境保護為重點，探索區域協同發展的補償機制。金華市允許磐安縣在其工業園區內修建產業園，以解決發展落后的問題，磐安縣主要負責水源地保護，保證生態環境要素持續供給。深入分析此類異地開發補償機制，有助于拓寬生態補償探究視角并提供案例借鑒，豐富生態補償體系內容。

二、理論基礎

異地開發的生態補償機制其內在具有相應的理論基礎，主要概括為以下兩種理論：

（一）區域協調發展理論

國外學者認為，區域經濟協調發展，就是在區域PRED系統之中通過內在相互約束機制，實現人口、資源、環境、經濟、社會等因素達到一種最平衡、最優的狀態，從而達到人與自然之間的相對平衡，實現系統的整體和諧發展。

當前，我國區域經濟發展新形勢已經形成。從國家統計局數據來看，2019年上海、北京、深圳、廣州、重慶地區GDP位居前五，聚集效應顯著，生產資源持續流入，增長動力極化作用明顯。部分城市由于生產消費能力低，缺少經濟增長極帶動，產業未聚集發展等原因，導致速度相對緩慢，加之資本、勞動力流出，區域之間的差距拉大。要應對上述問題，需要通過制度構建，引導資本、勞動力等生產要素回流，協調區域共同發展，達到優勢互補的區域經濟發展新格局。

（二）綠色經濟理論

綠色經濟理論是由英國經濟學家皮爾斯于1989年在其著作《綠色經濟藍皮書》提出的觀點。他認為經濟要實現持續增長的目標，必須要與社會、自然的發展速度相協調。與此持類似觀點的還有加利福尼亞大學加勒特·哈丁、美國海洋生物學家雷切爾·卡遜。綠色經濟理論表明了人類對于經濟發展以環境為代價的反思，其實質是將自然環境視為資本，將環境污染視為一種額外的成本。

當前綠色發展的理念已經融入生產、消費、能耗、生活之中，在引導區域構建綠色發展格局的同時，充分發揮我國欠發達地區的生態優勢，通過環境外部性內部化形成生態資產，將其納入要素生產組合，以推動生態價值轉化。

三、浙江金磐園區（異地開發）案例分析

（一）案例區概況

金磐開發區于1995年在金華市區設立，是磐安縣以“飛地”模式在市區設立的一個異地省級開發區。園區占地3.8km2，磐安縣以管委會為主要管理機構，負責管理園區內所有事務。開發區當前主要發展了特色總部經濟、新型材料、休閑用品、五金工具等主導產業。

（二）政策出臺背景

浙江省金華與磐安的園區合作（異地開發）模式是我國較早面向區域合作的生態補償機制的探索實踐，其政策出臺有著深刻背景。

一是生態地理位置特殊，生態保護地位重要。磐安縣地處天臺山、會稽山等山脈交匯之處，景色優美，是浙江第一、第二大河流錢塘江、甌江的發源地，也是浙江最大支流靈江和錢塘江獨流入東海最大支流曹娥江的流域重要流經地。作為四大水系的上游城市，磐安縣的生態保護水平與流域水質密切相關，要求必須要維護水源地的生態環境。

二是經濟發展落后，人民生活貧困。磐安縣地處山區，地理位置比較偏僻，實力強的企業引進難度大。磐安縣給予水源地保護考慮，沒有批準資源型企業進駐地區進行產業轉移，因而第二產業的發展基礎十分薄弱，地區社會經濟水平上不去。如果為了發展，選擇引進資源型企業，必然對磐安縣及其下游地區的生態環境造成巨大的影響；如果不發展、只保護，勢必會拉大磐安縣同下游其他城市的發展差距。因而，磐安縣必須要提升內生動力，才能更好地帶動地方社會經濟發展、提升人民生活質量。

基于上述背景，金華市與磐安縣開展市縣合作，通過設立“飛地”園區，解決水源地的生態保護和促進磐安縣地方經濟發展的問題。

（三）政策建立

1995年，金磐扶貧經濟技術開發區項目（以下簡稱：金磐開發區）經由浙江省委省政府批準，在金華市工業園區內修建。項目實施主體分為受償方磐安縣和補償方金華市共同推進。受償方磐安縣主要負責維護水源地的生態環境、保障水源質量的任務。補償方金華市在本市工業園區劃出3.8km2土地，出地修建開發區，并且將開發區的所有效益補償給磐安縣，用于水源地生態環境維護。磐安縣以管委會模式主要負責管理金磐開發區的事務管理工作。

（四）實施成效

當前，金磐開發區的區域補償機制在縮小區域之間的發展差距、生態保護等方面取得了顯著成效。

一是改善產業結構，帶動經濟發展。受益于“飛地”的異地開發模式，磐安縣第二、第三產業發展迅速。目前有1600多家企業先后入駐了金磐開發區。開發區相繼打造了數字經濟園、金磐商務大樓等數字經濟、特色樓宇總部平臺，入駐了如中石油控股子公司等大型企業，培育、引進了大批新型材料、休閑運動、工具汽配企業，形成磐安縣地區經濟增長極。生態環境質量的顯著提升帶來了生態致富的機會，近幾年磐安縣旅游業如火如荼，開發靈江源森林公園，以充分挖掘旅游資源，發展了旅游農家樂，開發了旅游景點和項目、民宿等。截至2019年年底，磐安縣累計接待國內外游客1596萬人次，國內旅游收入152億元，旅游創匯收入23萬美元。2019年，全縣實現進出口總額46429萬美元，約是2009年的3.8倍。2

二是促進就業，改善人民生活條件。在未改變產業結構的磐安縣，群眾的收入來源結構單一，收入低、不穩定。加之外界環境的發展就業空間更廣，所以較多的就業人員選擇到外地打工。本地勞動力流失，農村、城鎮出現年齡結構空心化、產業空心化問題，地區經濟發展陷入惡性循環。隨著磐安縣產業結構改善、基礎設完善，更好地留住本地就業人員，并吸引了更多勞動力。從1995年到2019年年底的數據來看，金磐開發區累計吸納來自磐安的就業人員2萬余人次、占全縣人口的近1/10。全體居民人均可支配收入近五年增加了43.3%。

三是保護水源地生態，提升生態環境質量。浙江金華與磐安的園區合作（異地開發）模式，達到了上下游生態環境保護和經濟發展的雙重目的。這種異地開發增收、資金保護水源地的面向區域合作的生態補償機制，讓磐安縣污染得到了轉移，開發區的產值和稅收又為生態環境的維護和改善提供了資金支持。磐安縣已成功創建“國家級生態示范區”，實現了森林覆蓋率居金華市第一、全省前列，達到了80.95%。全縣工業用水總量116萬噸3，地表水的水質保持在Ⅰ類以上標準，為下游城市居民提供了優質水源；大氣質量顯著提升，細小顆粒物控制在29微克/立方米。

四、政策建議

浙江金華與磐安的園區合作的機制雖取得成效，但是還存在著不足。如加強生態價值轉化的力度還不夠，綜合效益不高；中央財政轉移較少，社會、企業參與力度不足；生態補償機制實施效果的評價體系還尚未建立?；谝陨蠁栴}，主要提出三點對策。

一是將工業園區納入生態補償主體。生態補償機制和實踐一般以行政區為主體單位，但對于異地園區的生態補償機制來說，常涉及兩個或以上的行政區，鮮有相關文件基于工業園區指導生態補償開展。諸如國家級新區、省級新區主要以產業發展為主，且大部分都是跨行政區設置，基于工業園區環境要素供給來源和環境外部性影響范圍，將工業園區納入生態補償主體。

二是鼓勵工業園區參與生態補償協議設計。加快構建以政府為主體，園區、企業共同參與的多元定價模式，加快整合建設環境資源權益交易平臺，引導園區、企業參與環境權益交易以發現合理價格區間，鼓勵園區代表企業參與生態補償指標設計，探索指標改善和生態環境改善的邏輯關系和影響路徑，以政府談判、園區參與的模式完成生態補償協議設計。

三是通過共建工業園區探索造血型生態補償。受償方通常擁有良好的生態本底，如廣袤的森林、清新的空氣等生態資產。生態資產通過旅游、農副產品等產業實現自我價值，而其過程受制于資本不足。因而，可構建生態價值轉化試驗區。通過“三線一單”管控產業類型，以環評等方式把控環境沖擊，通過建立生態補償機制，引導資本投向森林公園、農業園區、農家樂等“綠色”園區，引導生態資產投向邊際回報更高的“飛地”園區，以園區帶動產業發展，以生態價值轉化實現造血型生態補償。