提高基層政府與社會資本合作項目投資績效的建議

◆何李寧/湖北省審計廳

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，地方政府受制于區(qū)域財政的壓力，需要社會資本共同參與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，于是政府與社會資本合作模式（PPP模式）開展的項目應(yīng)運而生。該模式下建設(shè)項目的立項決策及施工管理與傳統(tǒng)建設(shè)項目有較大差異，部分基層政府與社會資本合作的過程中存在未切合地區(qū)實際進行決策、未嚴格履行監(jiān)督職責(zé)、項目投資績效管理有待規(guī)范的問題。本文深入研究基層政府與社會資本合作項目實施過程中存在的問題，分析原因，提出解決對策。

一、基層政府與社會資本合作項目存在的問題

近幾年，政府引入社會資本方的方式有效地解決了基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)過程中的資金問題，在一定程度上促進了我國城鎮(zhèn)化的進度，取得了良好成效。但在具體實踐中，仍有部分基層政府與社會資本合作的項目未嚴格按照傳統(tǒng)建設(shè)項目的管理模式實施，存在一定的風(fēng)險隱患。

（一）地方政府跟風(fēng)決策，未切合地區(qū)實際情況。2013年為了擴大基礎(chǔ)設(shè)施項目資金來源、加快我國地方基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，地方政府采取多種形式展開與社會資本的合作，但部分基層政府并未結(jié)合本地區(qū)、本項目的實際情況開展合作。一是生搬硬套其他地方經(jīng)驗。部分基層地方政府未充分結(jié)合本地區(qū)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，未考慮項目融資模式和資金來源、地方財政收入情況，生硬套用其他地方的合作模式。有些項目資金來源比較充足，但仍采取合作模式，并為此承擔(dān)高額融資費用。二是片面追求短期效應(yīng)。部分基層政府以緩解當(dāng)前資金壓力為由開展合作項目，未充分考慮該合作方式下項目長期現(xiàn)金流變化和財政自身還款能力，以致超過本級政府財政承受能力的一定限度，甚至將合作項目作為政府融資舉債的工具。三是簽訂“一攬子”協(xié)議。部分基層地方政府的建設(shè)項目金額較小，為吸引有實力的社會資本合作，政府將多個項目打捆發(fā)包給社會資本方，導(dǎo)致后續(xù)項目在招投標(biāo)、項目管理、工程結(jié)算環(huán)節(jié)因為要延續(xù)上個項目的政策形成管理漏洞。

（二）雙方管理模式不清，未嚴格履行監(jiān)管職責(zé)。部分基層政府與社會資本的合作項目建設(shè)期、運營期均存在重建設(shè)、輕監(jiān)管的現(xiàn)象，且缺乏良好的監(jiān)管體系。一是項目管理主體不明。部分基層政府既成立專班，又與社會資本方成立運營機構(gòu)共同管理合作項目，管理主體的不明確，導(dǎo)致合作項目管理模式不清楚、職責(zé)不明確。高素質(zhì)的項目管理專業(yè)人才儲備不足，以致于在衡量項目融資成本、支付項目回購款時未能提供切實可行的建議。二是合作項目監(jiān)管不利。部分基層政府履行合同約定按節(jié)點支付項目回購款，但因項目資金來源以社會資本為主，在合作項目建設(shè)期未嚴格按照預(yù)算內(nèi)投資建設(shè)項目管理辦法對項目進行有效監(jiān)管，導(dǎo)致多支付回購款和融資費用。三是工程變更證據(jù)鏈不足。對于突破規(guī)定金額的工程變更，項目實施機構(gòu)應(yīng)報同級財政部門或政府研究集體決策后，方可簽認生效。但在項目實施過程中往往直接變更，未履行相關(guān)審批手續(xù)。

（三）社會資本利益至上，未真實反映項目績效。政府與社會資本合作模式的發(fā)展，促使社會資本從原來的工程承包商向投資商、建造商、地產(chǎn)商、運營商等綜合體轉(zhuǎn)變，涉足工程項目的投資、設(shè)計、施工、運營等，打通了整個產(chǎn)業(yè)鏈。但社會資本追求自身利潤最大化，在合作項目建設(shè)期采取各種手段獲取利益。一是承諾的資金不到位。社會資本方違背利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的原則，承諾的資金不到位，要求基層政府兜底回購，通過融資的形式解決工程款。二是違規(guī)轉(zhuǎn)包獲取利潤。社會資本方會集中力量完成利潤額較大的項目，將金額較小、實施困難較大的項目轉(zhuǎn)包給當(dāng)?shù)氐墓こ坛邪虒嵤D(zhuǎn)移資金壓力，并獲取高額利潤。三是虛假變更套取工程款。社會資本方在合作項目建設(shè)期，既當(dāng)甲方也當(dāng)乙方，通過虛構(gòu)的經(jīng)濟事項履行工程變更手續(xù)，獲取利潤。

二、基層政府與社會資本合作項目存在問題的原因

雖然國家發(fā)改委、財政部等監(jiān)管部門先后出臺了多種政策，拓寬項目融資渠道、規(guī)范項目施工管理、完善投融資體系建設(shè)，為政府引入社會資本方合作模式的可持續(xù)發(fā)展提供良好的外部環(huán)境，但部分基層政府與社會資本的合作項目還存在諸多問題，主要原因有以下幾點。

（一）項目前期論證不嚴謹。部分基層政府未開展物有所值評價和財政承受能力驗證，未按財政部要求對項目物有所值評價進行定量分析，且政府配套支出未納入財政支出責(zé)任，財政承受能力驗證結(jié)果不準(zhǔn)確。

（二）合作模式認識不到位。部分基層政府將合作模式簡單理解為融資手段，不加區(qū)分地擴大、泛化合作模式的使用范圍。合作措施未落實，對于鼓勵與社會資本合作的相關(guān)配套政策中簡化審批、土地供應(yīng)、財稅金融支持等措施未落實到位。

（三）縱向監(jiān)督不夠、橫向監(jiān)督缺失。省級牽頭管理部門的監(jiān)管范圍與內(nèi)容不夠明確，項目縱向監(jiān)督、指導(dǎo)不夠。項目的行業(yè)主管部門作為項目實施機構(gòu)，既是“運動員”，又是“裁判員”，同時一些部門還存在不能管、不會管、不想管等思想，橫向監(jiān)督缺失。

三、提高基層政府與社會資本合作項目投資績效的建議

當(dāng)前部分基層政府與社會資本方合作項目的實施環(huán)節(jié)仍存在一些不足，新時期環(huán)境下，若想提升合作項目的投資績效，確保國有建設(shè)資金的使用效益，各級政府還需要從實際出發(fā)，分析PPP體制、機制、制度和管理方面的深層次原因，督促有關(guān)部門加強合作項目實施管理，出臺有關(guān)政策，健全財政支出責(zé)任監(jiān)測和風(fēng)險預(yù)警機制，促進合作項目規(guī)范運作，提高合作項目投資有效性。

(一)因地制宜充分決策，合理選取合作項目。基層政府應(yīng)加強頂層設(shè)計，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況和建設(shè)項目規(guī)模，進行項目物有所值評估以及財政承受能力論證，制定符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展需求的項目管理體系。應(yīng)按國家相關(guān)規(guī)定選擇專業(yè)齊全、經(jīng)驗豐富的中介機構(gòu)參與合作項目工作，進一步強化合作模式的組織保障，提高合作項目從業(yè)人員的管理能力，切實提高合作項目政府方的工作水平，遴選推出一批付費機制合理、補短板、政府和社會資本雙贏的合作項目。

（二）出臺制度規(guī)范操作，強化政府監(jiān)管職能。省級政府應(yīng)結(jié)合財政部《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》出臺區(qū)域性的政府和社會資本合作項目操作規(guī)程，細化監(jiān)督管理措施。各級政府應(yīng)注重政府信用體系建設(shè)，堅持地方政府的主導(dǎo)位置，加強項目前期論證，同時明確合作項目監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管辦法，因地制宜制定考核指標(biāo)，建立和完善事前合理論證、事中風(fēng)險把控、事后跟蹤評價的合作模式監(jiān)管體制。

（三）建立績效掛鉤機制，預(yù)留合理經(jīng)濟成效。省級政府制定區(qū)域內(nèi)政府和社會資本合作相關(guān)專項資金的申報、使用、監(jiān)管細則，加強財政監(jiān)督，在社會資本資金投入和合理經(jīng)濟成效預(yù)留之間找尋平衡點，制定合作項目績效評價體系與績效掛鉤財政監(jiān)督辦法，突出財政系統(tǒng)在地方政府債務(wù)風(fēng)險防控、平滑合作項目財政支出、穩(wěn)健公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要作用。各相關(guān)部門尤其是財政、金融部門要拓寬合作項目融資渠道，發(fā)揮債券、金融工具等的支點作用。