政策性金融支持鄉(xiāng)村振興的路徑研究*

頊春雨

（青海民族大學，青海 西寧 810007）

針對新時期的“三農(nóng)”問題，黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。此次大會之后，中央下發(fā)了多項與鄉(xiāng)村振興有關的文件，對金融支持鄉(xiāng)村振興提出了明確要求：提高金融服務水平，把更多金融資源配置到農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，更好滿足鄉(xiāng)村振興多樣化金融需求[1]。政策性金融作為金融體系的一部分，不僅有金融屬性，而且有財政屬性，因此在支持鄉(xiāng)村振興上要發(fā)揮引導的作用。政策性金融受多重因素制約，離農(nóng)趨勢愈發(fā)嚴重，支持鄉(xiāng)村振興的力度明顯不足。因此，分析政策性金融支持鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)狀以及思考后續(xù)如何發(fā)展極為重要。

1 政策性金融支持鄉(xiāng)村振興的重要意義

1.1 “三農(nóng)”的特性決定了需要政策性金融支持

一方面， “三農(nóng)”的特性決定了其需要政策性金融來彌補市場失靈。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)具有一定的公共屬性，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中需要大量的外部資源投入（水利設施等），即農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)對外部環(huán)境具有一定的依賴性，同時農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風險具有不可控性。商業(yè)性金融的經(jīng)營目標之一是盈利，強調(diào)資源的有效配置。根據(jù)銀行經(jīng)營風險相關規(guī)定，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的公共屬性和風險不可控性必然會使商業(yè)性金融降低對其的風險偏好。這種情況加劇了商業(yè)性金融的離農(nóng)程度，導致市場資源得不到有效配置。針對這種市場失靈現(xiàn)象，根據(jù)相關理論，政府必須實施干預，如可以利用政策性金融的產(chǎn)品特性，調(diào)整商業(yè)性金融在“三農(nóng)”領域的資源低效配置。另一方面， “三農(nóng)”的先天弱質(zhì)性決定其需要政策性金融扶持。 “三農(nóng)”問題是制約我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的一塊短板。為解決“三農(nóng)”問題，國家出臺了許多相關政策來拉動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。政策性金融作為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策等特定政策性目標的重要金融手段，在支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中可以采取一定的優(yōu)惠政策，并為特定的人與事提供資金支持。因此，為了解決“三農(nóng)”具有的先天弱質(zhì)性問題，必須要有相對應的政策性資金的介入和扶持。

1.2 支持鄉(xiāng)村振興是國家要求和政策性金融的責任

一方面，與一般的商業(yè)性金融相比，政策性金融的政治屬性更強。加大對鄉(xiāng)村振興相關領域中長期信貸的投入力度，充分發(fā)揮引導作用，這是國家對政策性金融支持鄉(xiāng)村振興提出的要求[2]。另一方面，政策性金融是為了實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策等特定的政策目標而采取的金融手段。在涉及鄉(xiāng)村振興的貸款申請方面，政策性金融要在利率水平和貸款期限等方面給予優(yōu)惠。作為三大政策性銀行之一的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，其主要工作就是用吸納的資金服務鄉(xiāng)村振興的重點領域，通過資金的投入來改善農(nóng)村基礎設施，在所有支農(nóng)惠農(nóng)的金融機構(gòu)中發(fā)揮主力軍作用。因此，對于政策性金融而言，支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施是其職責所在。

2 政策性金融支持鄉(xiāng)村振興面臨的困境

2.1 金融產(chǎn)品及服務模式缺乏創(chuàng)新

1）政策性金融產(chǎn)品缺乏創(chuàng)新，同質(zhì)化現(xiàn)象嚴重。政策性金融機構(gòu)應根據(jù)農(nóng)業(yè)市場的需求推出有關“三農(nóng)”的金融產(chǎn)品，以滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的融資需求。但是現(xiàn)階段的政策性金融產(chǎn)品多是根據(jù)城市居民的需求所設計，與商業(yè)性金融產(chǎn)品相比沒有太大的區(qū)別。與國家開發(fā)銀行和商業(yè)性銀行的中長期貸款相比，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行開展的有關“三農(nóng)”的中長期貸款只有還款源和投放領域的不同，在其他方面差別不大。此外，政策性金融與商業(yè)性金融在產(chǎn)品設計上基本沒什么區(qū)別，這種情況容易引起政策性金融與商業(yè)性金融之間的惡性競爭，對各機構(gòu)和新時代“三農(nóng)”主體都會產(chǎn)生不利的影響。

2）政策性金融服務模式滯后，新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體申請貸款有難度。一方面，審批流程復雜，周期長。在信貸審批機制上，政策性金融比商業(yè)性金融的審批流程更為嚴格、繁瑣，周期較長，而且審批環(huán)節(jié)多。政策性金融的授信審批權(quán)基本集中在省級分行或者總行，導致審批效率低下，資金發(fā)放周期過長，無法及時滿足涉農(nóng)項目融資需求。另一方面，政策性金融貸款資金死滯沉淀太多，導致不良率居高不下，逾期貸款比例過高等因素使得政策性金融機構(gòu)資金供給不足，間接導致新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體申請貸款難度加大。

2.2 融資渠道單一且融資成本高

政策性金融主要是為鄉(xiāng)村振興提供中長期信貸支持，因此其資金投入方向基本是固定的。由于農(nóng)業(yè)的特殊性，在很多經(jīng)營性領域需要其他資本的介入。目前政策性金融機構(gòu)的業(yè)務大多數(shù)是自營性業(yè)務，與商業(yè)性金融機構(gòu)的自營性業(yè)務相差無幾，兩者基本屬于競爭關系，且合作少，使得商業(yè)性金融具有的運營范圍廣、營業(yè)網(wǎng)點多的優(yōu)勢以及政策性金融獨具的低資金融資優(yōu)勢不能有效結(jié)合，協(xié)同效應較差，導致政策性金融的融資渠道單一，資金欠缺[3]。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施急需大筆資金投入，而農(nóng)業(yè)貸款的風險性較高，導致政策性金融的融資成本居高不下。

2.3 缺乏精英人才

金融行業(yè)精英人才缺乏。政策性金融機構(gòu)在人員和營業(yè)網(wǎng)點的配置上明顯少于商業(yè)性金融機構(gòu)。例如，雖然農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在縣域設置了營業(yè)機構(gòu)，但其覆蓋范圍僅限于縣一級行政區(qū)域。因此，政策性金融機構(gòu)的營業(yè)網(wǎng)點設置遠低于現(xiàn)實需要。受網(wǎng)點數(shù)量的限制，政策性金融機構(gòu)吸納的新人較少，內(nèi)部競爭力不強，會導致機構(gòu)內(nèi)部老齡化嚴重，創(chuàng)新力不足。總的來說，政策性金融的服務覆蓋面以及供給情況在一定程度上受制于基礎資源的配置情況，如營業(yè)網(wǎng)點和人員的配置。

2.4 缺少具有差異性的監(jiān)管制度

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施需要巨額資金的投入，而金融信貸投放力度會受到監(jiān)管，且只有定量的指標。鄉(xiāng)村振興對政策性金融的需求量大，但在監(jiān)管指標上政策性金融機構(gòu)與商業(yè)性金融機構(gòu)并沒有太大的差異。嚴格的監(jiān)管制度使得政策性銀行的資金投入量無法滿足鄉(xiāng)村振興的融資需求，極易引起政策性金融機構(gòu)資本需求與資本供給之間的矛盾。同時，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟受外部因素的影響，收入不穩(wěn)定。雖然農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的不良率總體上處于一個較低的水平，但有小部分省份的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的不良率一直處在一個高位。防范化解金融風險是金融工作的重要任務，制約政策性金融支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的主要因素必然是居高不下的不良率。政策性金融為了防范風險會進一步強化風險管控，嚴格信貸審批。農(nóng)村商業(yè)銀行是支農(nóng)惠農(nóng)的主力軍，但對其政策性業(yè)務的差異化監(jiān)管不明顯，導致其對鄉(xiāng)村振興的支持力度不夠。既要求農(nóng)村商業(yè)銀行具有支農(nóng)的政策性服務性質(zhì)又有盈利性要求，只能使沖突加劇。因此，在鄉(xiāng)村振興巨額資金需求下，對政策性金融與商業(yè)性金融進行無差異的監(jiān)管一定程度上會降低政策性金融的投入力度。

3 政策性金融支持鄉(xiāng)村振興的路徑選擇

3.1 創(chuàng)新政策性金融產(chǎn)品和服務模式

1）創(chuàng)新政策性金融產(chǎn)品，使其具有政策性金融特有的產(chǎn)品屬性。為了實現(xiàn)農(nóng)民群眾對美好生活的向往，政策性金融機構(gòu)應該根據(jù)農(nóng)業(yè)市場和鄉(xiāng)村振興的各項需求，推出適合于“三農(nóng)”新主體的融資產(chǎn)品。在創(chuàng)新政策性金融產(chǎn)品時，要將符合“三農(nóng)”特有屬性作為創(chuàng)新重點，推出適合“三農(nóng)”的金融產(chǎn)品，大力發(fā)展有利于滿足農(nóng)戶需求的信貸金融，推行小額度信貸。農(nóng)村基礎設施建設對農(nóng)戶追求美好生活至關重要，因此針對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)開展基礎設施建設以及農(nóng)業(yè)水利建設方面的金融產(chǎn)品創(chuàng)新必不可少。

2）創(chuàng)新政策性金融服務模式，優(yōu)化服務流程。一方面，政策性金融機構(gòu)要簡化審批流程，創(chuàng)造性地推出既能規(guī)避風險又方便的審批流程，把重復累贅的流程簡單化。例如，把要查明的要點統(tǒng)一規(guī)范，各層級按照要點辦事，這樣可以提高審批效率；制作詳細的工作進度表，做好各環(huán)節(jié)的銜接工作，對各環(huán)節(jié)審批提出一定的時間要求；對審批流程中涉及的工作人員進行績效考核，建立健全相關激勵與約束機制。另一方面，政策性金融機構(gòu)應適當?shù)靥暨x貸款項目，降低不良率和逾期率，以此來提高資金使用效率，更好地服務于鄉(xiāng)村振興。

3.2 構(gòu)建多元化的融資渠道降低融資成本

目前政策性金融機構(gòu)的資金基本來源于自營性業(yè)務，與商業(yè)性金融的合作也處于初級階段。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施需要巨額資金的投入，政策性金融機構(gòu)本身所能提供的資金是非常有限的。為滿足鄉(xiāng)村振興的資金需求，創(chuàng)建多元化的融資渠道是解決途徑。其他政策性金融機構(gòu)可以借鑒國家開發(fā)銀行PPP項目融資模式，在鄉(xiāng)村振興方面和商業(yè)性金融機構(gòu)進行合作，也可以通過發(fā)行以國家信用為擔保的專項債務。

3.3 培養(yǎng)有深度有創(chuàng)新的“三農(nóng)”金融服務精英

鄉(xiāng)村振興，人才是關鍵。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，培養(yǎng)一批有深度、有創(chuàng)新的“三農(nóng)”金融服務精英是重中之重。一方面，政策性金融機構(gòu)要提升自身素質(zhì)，開展服務鄉(xiāng)村振興金融人才培訓計劃，實現(xiàn)機構(gòu)內(nèi)部自我發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興提供金融精英。通過創(chuàng)新服務方式，節(jié)省時間，提高工作效率，為鄉(xiāng)村振興提供有效的金融支持。另一方面，政策性金融機構(gòu)要處理好“走” “留” “引”三者之間的關系[4]，吸納有創(chuàng)新思維的新人和有經(jīng)驗的老金融人成立鄉(xiāng)村振興工作小組，共同為鄉(xiāng)村振興服務；要加強與地方政府及有關部門的溝通對接，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要與相關制度要求設計實施方案，在各方的配合下充分發(fā)揮政策性金融機構(gòu)的主力軍作用。

3.4 根據(jù)信貸投放力度制定相應的風險監(jiān)管規(guī)則

從監(jiān)管層面來看，政策性金融與商業(yè)性金融沒有太大的區(qū)別。政策性金融機構(gòu)一直都是支農(nóng)惠農(nóng)的主力軍，承擔著支農(nóng)支小的政治責任，導致機構(gòu)內(nèi)的不良貸款率會比商業(yè)性金融機構(gòu)高。在加強風險監(jiān)管、防范金融風險的時代背景下，過高的不良率必然會受到監(jiān)管機構(gòu)的關注。為此，各大政策性金融機構(gòu)通過加強風險管控，嚴格信貸審批與降低信貸投放力度的方式來改善過高的不良率，從而導致其服務鄉(xiāng)村振興的能力降低。因此，要實行差異化監(jiān)管，使政策性金融機構(gòu)加大對鄉(xiāng)村振興的貸款投放力度，普惠“三農(nóng)”主體。

4 結(jié)束語

在整個社會經(jīng)濟發(fā)展過程中，農(nóng)村經(jīng)濟是必不可少的一環(huán)，而實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決“三農(nóng)”問題的關鍵戰(zhàn)略[5]。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略離不開政策性金融的支持，因此要重視政策性金融對鄉(xiāng)村振興的作用，對其作用路徑進行優(yōu)化，使其更加有效地服務鄉(xiāng)村振興。