縣級(jí)政府環(huán)境審計(jì)問(wèn)題與完善探討

魏書(shū)超

(齊河縣審計(jì)局，山東 齊河 251100)

自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，但伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題也愈加突出，霧霾天氣、水源污染、環(huán)境破壞等問(wèn)題不斷爆發(fā)，亟須發(fā)揮政府這只看不見(jiàn)手的作用，來(lái)進(jìn)行監(jiān)管調(diào)控，環(huán)境審計(jì)由此而生。縣級(jí)政府作為我國(guó)最重要的基層治理單位，其環(huán)境審計(jì)執(zhí)行的好壞，直接關(guān)系到環(huán)境審計(jì)在我國(guó)實(shí)施的效果，因此需要對(duì)其進(jìn)行研究。通過(guò)對(duì)縣級(jí)政府環(huán)境審計(jì)現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研，探討環(huán)境審計(jì)在執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因并提出優(yōu)化策略，能夠推動(dòng)環(huán)境審計(jì)在縣級(jí)政府的完善，以更好地為環(huán)保事業(yè)服務(wù)。

1 縣級(jí)政府環(huán)境審計(jì)的現(xiàn)狀分析

1.1 縣級(jí)政府環(huán)境審計(jì)的現(xiàn)狀

環(huán)境審計(jì)的研究與實(shí)踐起步于20世紀(jì)80年代，2000年左右開(kāi)始不斷摸索，擴(kuò)大其實(shí)施范圍，2003年以后開(kāi)始得到發(fā)展，開(kāi)始在一些重點(diǎn)污染地區(qū)和行業(yè)推行。在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，政府環(huán)境審計(jì)主要對(duì)環(huán)保資金的籌集與使用、國(guó)家政策法規(guī)的執(zhí)行、與環(huán)境有關(guān)的會(huì)計(jì)報(bào)表、被審計(jì)單位應(yīng)向環(huán)境的因素和環(huán)境治理措施等方面展開(kāi)審計(jì)，取得了巨大進(jìn)步。政府環(huán)境審計(jì)已經(jīng)成為我國(guó)一項(xiàng)常規(guī)審計(jì)工作，并初步形成了整個(gè)工作格局，但在法律依據(jù)、審計(jì)對(duì)象、專業(yè)能力等方面仍有繼續(xù)探索空間。

我國(guó)縣級(jí)政府的環(huán)境審計(jì)起步較遲，開(kāi)始于21世紀(jì)初，主要是對(duì)綠化造林、污染治理、環(huán)境修復(fù)等問(wèn)題進(jìn)行審計(jì)，重點(diǎn)審計(jì)環(huán)保資金籌集和使用、與環(huán)境問(wèn)題有關(guān)的會(huì)計(jì)報(bào)表、被審計(jì)單位遵守國(guó)家政策法規(guī)情況等。在審計(jì)過(guò)程中，現(xiàn)金挪用、公款私存、環(huán)保專項(xiàng)資金的下?lián)堋挝粌?nèi)容控制制度不健全、資產(chǎn)管理不規(guī)范等問(wèn)題都存在。

1.2 縣級(jí)政府環(huán)境審計(jì)存在的問(wèn)題

1.2.1 審計(jì)方法和內(nèi)容單一。當(dāng)前縣級(jí)政府環(huán)境審計(jì)主要是對(duì)法律法規(guī)完成情況和財(cái)政資金的審計(jì)，主要是在經(jīng)濟(jì)決策的執(zhí)行過(guò)程中是否存在違法違規(guī)情況進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)方法比較單一。并且在審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)人員缺少具體的可操作的指標(biāo)體系，審計(jì)結(jié)論也比較膚淺的，對(duì)環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的原因缺乏分析，無(wú)法對(duì)環(huán)境決策的執(zhí)行進(jìn)行有效監(jiān)督。

1.2.2 事后審計(jì)主觀性強(qiáng)、效力弱。當(dāng)前縣級(jí)政府開(kāi)展的環(huán)境審計(jì)都不是事中審計(jì)，多為對(duì)環(huán)保資金和環(huán)保項(xiàng)目的事后審計(jì)和評(píng)價(jià)，由于缺乏事中監(jiān)督，評(píng)估較為片面，這主要是由事后審計(jì)的性質(zhì)決定的，無(wú)法對(duì)環(huán)保項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程進(jìn)行全程監(jiān)督，并且事后審計(jì)是對(duì)時(shí)間點(diǎn)環(huán)境情況的審計(jì)，無(wú)法對(duì)全社會(huì)環(huán)境效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，再就是事后審計(jì)時(shí)效性較差，事后審計(jì)再好也無(wú)法恢復(fù)環(huán)境。

1.2.3 審計(jì)信息披露不足。為發(fā)揮政府環(huán)境審計(jì)的作用，保證公眾的知情權(quán)，但在實(shí)際中，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)信息公開(kāi)的態(tài)度較為保守，不能及時(shí)發(fā)布審計(jì)報(bào)告，環(huán)境審計(jì)信息披露較少，公眾難以了解環(huán)境審計(jì)信息。

1.2.4 審計(jì)后續(xù)跟蹤整改力度弱。環(huán)境審計(jì)的最終目的是改善環(huán)境，這需要通過(guò)環(huán)境審計(jì)讓地方領(lǐng)導(dǎo)重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)，追求綠色GDP。但是在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，審計(jì)機(jī)關(guān)力量單薄，其提交的審計(jì)報(bào)告必須移送被審計(jì)單位進(jìn)行整改或移送紀(jì)委等部門(mén)進(jìn)行處理，無(wú)法繼續(xù)追蹤干涉審計(jì)結(jié)果，審計(jì)的權(quán)威性無(wú)法保證。

2 縣級(jí)政府環(huán)境審計(jì)存在問(wèn)題的原因分析

2.1 政府環(huán)境審計(jì)法律法規(guī)不完善

當(dāng)前我國(guó)有《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律法規(guī)對(duì)政府環(huán)境審計(jì)進(jìn)行支撐，但到縣級(jí)政府，只是單純的執(zhí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、預(yù)算決算審計(jì)，可以說(shuō)國(guó)家的資金到了哪里，審計(jì)就追蹤到哪里，并且國(guó)家的法律法規(guī)同縣級(jí)政府實(shí)際情況結(jié)合度差、指導(dǎo)作用不明確，不利于縣級(jí)政府環(huán)境審計(jì)工作開(kāi)展。《縣級(jí)以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任、財(cái)務(wù)收支的審計(jì)做了籠統(tǒng)規(guī)定，缺乏對(duì)環(huán)境審計(jì)的指導(dǎo)，這就需要環(huán)境審計(jì)人員不斷摸索，導(dǎo)致在實(shí)際操作中出現(xiàn)遺漏。

2.2 縣級(jí)政府環(huán)境審計(jì)隊(duì)伍力量薄弱

當(dāng)前縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)人員主要是由經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、財(cái)務(wù)收支審計(jì)、政府投資審計(jì)等不同領(lǐng)域的審計(jì)人員構(gòu)成的，職能分工比較模糊，沒(méi)有設(shè)置專門(mén)的環(huán)境審計(jì)科室，掌握環(huán)境審計(jì)知識(shí)的審計(jì)人員缺乏。并且由于政府環(huán)境審計(jì)開(kāi)展時(shí)間較短，多數(shù)審計(jì)人員缺乏環(huán)境審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。此外政府環(huán)境審計(jì)覆蓋的面較廣，對(duì)審計(jì)人員的知識(shí)、素質(zhì)要求較高，這是縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)人員所欠缺的，因此在進(jìn)行環(huán)境審計(jì)時(shí)往往需要外聘專家來(lái)協(xié)助。為改變這一現(xiàn)狀，縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)也會(huì)定期組織培訓(xùn)，但培訓(xùn)內(nèi)容往往缺乏環(huán)境審計(jì)知識(shí)，審計(jì)人員參加積極性不高，培訓(xùn)結(jié)果不盡人意。

2.3 縣級(jí)政府環(huán)境審計(jì)方法不科學(xué)

縣級(jí)政府環(huán)境審計(jì)在執(zhí)行過(guò)程中，往往同環(huán)境監(jiān)管、財(cái)務(wù)審核混淆，在開(kāi)展環(huán)境審計(jì)時(shí)集中于財(cái)務(wù)收支審計(jì)，重點(diǎn)審核合規(guī)性、效益性，對(duì)環(huán)境的審計(jì)反而較少。并且環(huán)保項(xiàng)目的審計(jì)是一個(gè)系統(tǒng)工程，往往需要多部門(mén)聯(lián)動(dòng)協(xié)作，但在縣級(jí)政府環(huán)境審計(jì)中，環(huán)境審計(jì)任務(wù)重且各部門(mén)缺乏溝通，大數(shù)據(jù)、智能化審計(jì)并未真正開(kāi)展，無(wú)法對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)的分析評(píng)價(jià)，無(wú)法出具有效的審計(jì)意見(jiàn)。

2.4 審計(jì)結(jié)果執(zhí)行效力弱

縣級(jí)政府在完成環(huán)境審計(jì)任務(wù)后，會(huì)出具審計(jì)報(bào)告，但環(huán)境審計(jì)報(bào)告往往只在政府內(nèi)部流通，不進(jìn)行審計(jì)公告，社會(huì)公眾、利益相關(guān)者無(wú)法參與到監(jiān)督中，被審計(jì)單位僅僅需要承擔(dān)來(lái)自政府的壓力，其整改壓力輕、影響小，并且整改多是對(duì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的整改，缺乏對(duì)環(huán)境問(wèn)題的整改，導(dǎo)致政府環(huán)境審計(jì)的監(jiān)督作用無(wú)法有效發(fā)揮。

2.5 缺乏明確的審計(jì)披露要求

要想發(fā)揮政府環(huán)境審計(jì)的作用，必須要在審計(jì)結(jié)果出來(lái)后面向公眾披露并進(jìn)行問(wèn)責(zé)，但這也正是目前政府環(huán)境審計(jì)的短板，即沒(méi)有明確的政府環(huán)境審計(jì)信息披露規(guī)定。在政府環(huán)境審計(jì)信息非強(qiáng)制披露的情況下，一些重大、敏感問(wèn)題往往被人為回避，政府環(huán)境審計(jì)的公信度降低了；同時(shí)公眾知情權(quán)無(wú)法確保，環(huán)境審計(jì)的監(jiān)督作用也無(wú)法發(fā)揮。其根本原因在于地方政府追逐GDP，對(duì)環(huán)境問(wèn)題不重視，經(jīng)濟(jì)責(zé)任和環(huán)境責(zé)任不匹配造成的。

3 縣級(jí)政府環(huán)境審計(jì)的完善

3.1 嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)

審計(jì)和環(huán)境法律法規(guī)體系是環(huán)境審計(jì)的制度保障，有助于提高環(huán)境審計(jì)工作效率。當(dāng)前我國(guó)出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《審計(jì)法》等法律，為縣級(jí)政府環(huán)境審計(jì)的開(kāi)展提供了依據(jù)。除此之外，縣級(jí)政府需要結(jié)合地方實(shí)際，將上述法律法規(guī)落地，進(jìn)一步明確環(huán)境審計(jì)范圍、規(guī)范縣級(jí)政府環(huán)境審計(jì)方案；執(zhí)行《縣級(jí)以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》，協(xié)調(diào)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和環(huán)境審計(jì)，保障審計(jì)部門(mén)在縣級(jí)政府環(huán)境審計(jì)領(lǐng)域的權(quán)威；結(jié)合縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，將審計(jì)理論同地方四級(jí)結(jié)合，制定適合縣級(jí)政府的環(huán)境審計(jì)實(shí)施辦法，將土地、空氣、三廢等審計(jì)目標(biāo)納入其中，并制定相應(yīng)審計(jì)措施，讓縣級(jí)政府環(huán)境審計(jì)有據(jù)可循，更具有可指導(dǎo)性。

3.2 強(qiáng)化環(huán)境審計(jì)結(jié)果的公告和執(zhí)行

首先審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)聯(lián)合當(dāng)?shù)丶o(jì)委、財(cái)政局等機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督涉及整改，對(duì)環(huán)保資金使用存在問(wèn)題單位，可由財(cái)政局暫時(shí)停止其資金撥付，對(duì)環(huán)境審計(jì)出現(xiàn)重點(diǎn)問(wèn)題單位，應(yīng)由紀(jì)委等部門(mén)及時(shí)計(jì)入、依法處理，提高審計(jì)結(jié)果轉(zhuǎn)化率。其次可以公開(kāi)發(fā)布環(huán)境審計(jì)結(jié)果公告，便于各部門(mén)和單位以及社會(huì)公眾能夠及時(shí)得知環(huán)境審計(jì)結(jié)果，強(qiáng)化監(jiān)督；完善干部追責(zé)制度，將環(huán)境審計(jì)結(jié)果作為干部考核的重要參考，發(fā)揮環(huán)境審計(jì)的作用。

3.3 構(gòu)建環(huán)境審計(jì)整改和追蹤流程

當(dāng)前由于環(huán)境審計(jì)追蹤不到位，出現(xiàn)環(huán)境審計(jì)報(bào)告出具之日即審計(jì)結(jié)束之日的情況，后續(xù)的環(huán)境整改不到位問(wèn)題。因此，縣級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將環(huán)境審計(jì)內(nèi)容追蹤納入審計(jì)方案，對(duì)環(huán)境審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行追蹤審計(jì)，對(duì)整改情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，并持續(xù)監(jiān)督和反饋，從而構(gòu)建追逐審計(jì)長(zhǎng)效機(jī)制。通過(guò)將環(huán)境審計(jì)追蹤、回訪同環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目結(jié)合，實(shí)現(xiàn)周期性的評(píng)價(jià)和監(jiān)督，真正發(fā)揮政府環(huán)境審計(jì)保護(hù)環(huán)境的作用。

3.4 加大環(huán)境違規(guī)處罰力度

對(duì)于環(huán)境違規(guī)行為的處罰，實(shí)行單位負(fù)責(zé)人直接負(fù)責(zé)制，因?yàn)槠涫菦Q策人。因此對(duì)環(huán)境違規(guī)行為的處罰除了處理經(jīng)手人外，也要追責(zé)單位負(fù)責(zé)人，確保單位負(fù)責(zé)人承擔(dān)起自己應(yīng)承擔(dān)的環(huán)保責(zé)任。并且在單位考核中，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)納入考核機(jī)制，實(shí)行環(huán)保一票否決制。

由于審計(jì)部門(mén)缺乏對(duì)被審計(jì)單位的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，被審計(jì)單位拒絕整改的處罰較輕、違法成本較低，使得環(huán)境審計(jì)的威懾力不足。因此需要加大環(huán)境審計(jì)整改不力的處理力度，追究被審計(jì)單位負(fù)責(zé)人環(huán)境違規(guī)行為，推動(dòng)被審計(jì)單位落實(shí)審計(jì)建議，執(zhí)行政府環(huán)境審計(jì)結(jié)果。

3.5 加強(qiáng)環(huán)境審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)，組建高素質(zhì)審計(jì)團(tuán)隊(duì)

3.5.1 招聘專業(yè)對(duì)口的審計(jì)人才。通過(guò)同高校簽訂聯(lián)合培養(yǎng)協(xié)議，委托高校在教學(xué)中將審計(jì)與環(huán)境教育結(jié)合，根據(jù)環(huán)境審計(jì)需求設(shè)計(jì)課程內(nèi)容，在校期間即進(jìn)行會(huì)計(jì)、審計(jì)、法律、環(huán)境等知識(shí)的教學(xué)，在完成教學(xué)目標(biāo)同時(shí)為學(xué)生就業(yè)提供方向，同時(shí)也為縣級(jí)審計(jì)部門(mén)輸送能直接開(kāi)展環(huán)境審計(jì)的人才。

3.5.2 結(jié)束社會(huì)審計(jì)力量、引入外部審計(jì)人才。將注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)納入環(huán)境審計(jì)中，通過(guò)建立縣級(jí)政府環(huán)境審計(jì)專家?guī)欤陂_(kāi)展環(huán)境審計(jì)之前聘請(qǐng)環(huán)境審計(jì)專家，運(yùn)用其專業(yè)知識(shí)和技能對(duì)環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。

3.5.3 加強(qiáng)現(xiàn)有審計(jì)人才的培訓(xùn)。當(dāng)前縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的工作人員大多是財(cái)會(huì)專業(yè)畢業(yè)，熟悉會(huì)計(jì)、審計(jì)專業(yè)知識(shí)但對(duì)環(huán)境、資源、礦產(chǎn)等知識(shí)缺乏，因此可以通過(guò)脫產(chǎn)學(xué)習(xí)、集中培訓(xùn)的方式，幫助其學(xué)習(xí)環(huán)境學(xué)、資源學(xué)的知識(shí)，使其能夠?qū)?huì)計(jì)審計(jì)知識(shí)同環(huán)境保護(hù)知識(shí)融合，通過(guò)提升其專業(yè)能力和技能，使其既能從事傳統(tǒng)的合規(guī)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等工作，也能夠承擔(dān)政府環(huán)境審計(jì)工作。