探尋數字政府發展原動力

文｜程海翔

2021年是“十四五”規劃的開局之年。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《規劃》）中明確要求在“十四五”期間要“加快數字化發展”“加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平”。目前，各地正在陸續制定和實施“十四五”期間信息化專項規劃，著力發展數字經濟，傾力打造數字政府。

但數字政府推動發展的原動力是什么，需求、應用還是數據？這是困擾數字政府建設的最根本的問題。

需求：被誤解的原動力

幾乎所有的信息化規劃，肯定有“以需求為導向”的基本原則。以需求為導向，用戶需要什么，就應該建設什么，這本身沒有什么問題。沒有需求也無從談建設，但將“以需求為導向”作為整個數字社會、數字政府建設原則時，我們往往忘記追問一個問題：什么樣的需求才是真正的原動力？

首先，需求在主觀上有理性需求和非理性需求之分。在2020年的疫情大考中，有些地方動輒投入數億資金建設的“智慧城市”，卻連“在線預訂口罩”“線上收治登記”等基礎功能都無法實現。顯然，這種建設需求并不理性。

其次，需求在客觀上也分有效和無效。從信息技術發展的歷程看，需求是一個動態的概念，而且用戶需求的提出與新技術的發展總是存在著一定的時間差，這就決定了需求具有滯后性。可能技術已經轉向而用戶卻沒有發覺，剛剛提出的需求可能會變成無效功能甚至是反效制約。需求作為一種導向沒有錯，但卻或多或少地存在著一些誤解。

現在，許多專家已經意識到這個問題，提出在今后的數字社會、數字政府建設中，要抑制“需求沖動”，避免信息化建設領域非理性、無效的需求。

應用：被高估的推動力

“應用為王”一直是信息化建設的一個重要原則。但在實際的信息化實踐中，應用又體現出驚人的“二相背離”現象，即在推動信息化發展的同時，也割裂了信息化建設的完整性。

應用可以促發展、促整合、促提升，但過多的應用建設也可以造成網絡體系分割和數據資源的淤積。為此，2017年國務院辦公廳印發《政務信息系統整合共享實施方案》，要求“審”“清”結合，通過整合一批、清理一批、規范一批，推進政務信息系統整合清理。作為需求最終落地的成果，應用作為信息化發展的原動力，顯然是不夠格的；而且，應用還從表象上放大了需求的優點和劣勢。

過分地高估應用對于信息化發展的推動作用，會使我們陷入應用“依賴癥”。這種“依賴癥”表現為兩大癥候：思維的惰性和實踐的慣性。思維上，過分迷信應用的推動作用，回避數字政府建設的深層次矛盾問題，不去思考應用背后需求的變化，將應用簡單地等同于做項目、建系統，用不斷建項目和系統的“老方法”去解決新技術、新業態發展所帶來的新問題。在實踐上，抑制不住“建設沖動”，當一個應用不能滿足需要時，就想建設一個更大的應用去滿足需要。據不完全統計，截至2020年，全國智慧城市的規劃規模粗略統計有4萬億元，建設投資6000億元，其中絕大多數都是應用。而這種依賴癥，對于數字政府長期發展和整個數字化生態都是有害的。

數據：被忽視的新動能

不管是信息化，還是數字化，最根本、最核心的始終是“信息”“數字”，而“化”只是一種手段、一種過程。信息化、數字化的目的就是通過技術化的手段，最大限度地實現信息或數據的價值。2020年，中共中央、國務院發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，正式將“數據”與土地、勞動力、資本、技術一起明確為五大生產要素，確立了“數據”作為基礎戰略資源的地位與價值。

從我國三十多年的信息化建設歷程來看，不斷推進的信息化、數字化進程也是我們對信息或數據價值從表象到本體不斷刷新認知的過程。前二十多年的建設，主要的工作是打基礎、建平臺，解決的是信息或數據流動自由的問題；而現在，主要是治數據、推應用的工作，解決的是信息或數據價值自由的問題。在數字政府建設中，數據正由“幕后”走向“前臺”，由“配角”成為“主角”，成為重新定義生產力和生產關系，全面重塑城市治理模式和生活方式，推進數字政府、數字社會發展的根本動力。

探索：開啟“數字政府”正確的驅動方式

毫無疑問，現階段數據已經成為“數字政府”建設的主角，但成為“主角”并不意味著“包打天下”，推動數字政府發展還需要開啟正確的驅動方式。

數字政府發展新格局：“雙循環”。任何事物的發展都有其內在邏輯和外在張力，對數字政府而言亦是如此。實現數據的價值是數字政府建設的內在動力，而滿足人民對美好生活的向往則是數字政府建設的外在動力。在數字政府的實踐中有兩個最突出問題值得注意：一個是“用不了”，一些“數據政府”建設不是“死”在技術缺陷，而是“死”在數據枯竭，缺乏數據導致數字政府發展失去內生動力；另一個是“用不上”，一些“數據政府”建設不貼近實際、不貼近需求、不貼近群眾，導致不好用、用不好、沒有用，缺乏有效需求導致數字政府外在動力不強勁。所以，“十四五”期間數字政府建設要形成內外動力“雙循環”的發展格局，以推動數字發展內在動力為主，不僅要更加注重數據這個數字政府發展的“原動力”，更要推動內在動力和外在需求雙向循環，相互促進。

數字政府驅動新模式：“三聯動”。建設數字政府既是信息技術推動的結果，也是政府變革的主動回應，數字政府的發展需要認知、業務和機制三方聯動。在認知上，樹立科學化數字觀。數字政府不是簡單的數字化政府，而是要讓數字和政府發生“化學反應”，是技術理性和制度理性的融合跨越。數字政府建設的核心是“數字化”，關鍵是回歸“治理本位”。因此，傳統信息化建設的舊思維承擔不了數字政府建設的新任務，數字政府建設要從“適應數字化、運用數字化”轉變到“駕馭數字化、引領數字化”，善于獲取數據、分析數據、運用數據，實現治理理念的“數據化”。在業務上，實現專業化數字能力。數字政府建設必然會帶來治理結構、資源配置、制度安排、政務流程、運行機制的深層次結構性變化，這需要對治理機制、組織架構、方式流程、手段工具等進行全方位、系統性的重塑，并全面審視相互關聯的結構、層次、要素、功能、環節，實現包含管理、技術、業務、服務等在內的行政模式和能力數字化。在機制上，發揮體系化數字領導力。理念數字化和業務數字化必然要求在多領域、跨部門的協同改革，使數字政府建設不再是簡單地把數字化應用場景疊加到傳統體制機制，而是對現有體制機制根本性的重塑。由于技術、業務、數據等融合所帶來的跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的數據共享、信息服務和流程再造，需要強大的數字領導力來實現體制機制的數字化。

數字政府建設新路徑：“四導軌”。數字政府建設是一個有機整體，需要從數據資源、融合應用、標準規范、安全底座四個維度統籌謀劃、協調推進。數據資源方面，從總量、渠道、質量、效率四個方面發力，通過“聚、通、洗、活”等手段，加快共享體系建設，推進業務流程再造，解決數據共享“整而不合”“通而不活”“聚而不用”“用而不靈”的問題。融合應用方面，一手抓住“數據”這個關鍵，一手抓住“民生”這個根本，以公眾為中心，打通業務鏈、延長服務鏈，實現業務和數據的無縫對接，推進“一件事”辦理。以多元化數據分析、異構數據整合、海量業務規模為基礎，實現大數據應用“數據、分析、成果”三重目標，打造基于數據融合分析“隨時、隨地、隨需”的精準服務和決策支撐。標準規范方面，在更廣范圍、更深層次推廣“數字建設”的技術標準和制度規范，加快制定統一和具有可操作性的基礎平臺、網絡接口、數據資源標準規劃，統一規劃部署、統一標準應用，加快平臺一體化、服務一體化、保障一體化。需要強調的是，標準規范是數據共享的“守門人”，接入網絡、遷入平臺，有數據資源不一定能夠共享，只有標準統一，才能共享。標準規范不僅要白紙黑字地寫在紙上，更需要真正落實在數字政府建設的實踐中。安全底座方面，要以“新兩化”（信創化+數字化）融合為手段，構筑自主可控數據安全底座。以數據安全為核心，強化制度保障、技術手段、體系建設“三位一體”的大數據總體安全觀，建立貫穿數據收集、存儲、管理、共享、應用全生命周期安全保障，增強關鍵數據安全韌度，強化綜合平臺安全防護強度，提升信息安全事件響應速度。