淺談出租屋涉假管控
——以廣州市白云區為例

童志丹 溫尤 黃欣 梅孟輝

（1.廣州市白云區市場監督管理局 廣東廣州 510000；2.白云區金沙洲街來穗人員和出租屋服務管理中心 廣東廣州 510000）

廣州作為華南地區的經濟中心，自改革開放以來經濟高速發展，大量的外來人口不斷涌入，城市不斷擴容。在城市發展的進程中，由于對城市建設預期規劃不足，城鄉發展規劃滯后于經濟發展，先發展后規劃或邊發展邊規劃的現象普遍存在，甚至部分區域處于無序發展，使得經濟社會發展規劃、土地利用規劃、城鄉規劃相互不協調、不配套、不銜接，導致出租屋遍地開花，尤以城中村和城郊結合部為甚[1]。大量出租屋聚集在城中村和城鄉結合部，其相對廉價的租金成為外來流動人員和各種家庭式私營業主的首選，而城中村和城鄉結合部的出租屋多為農村宅基地上搭建而來，其樓距擁擠，環境和人口成員復雜，成為違法分子隱藏及活動之地，出租屋制售假違法行為屢禁不止。

一、廣州市白云區出租屋現狀及涉假形勢

（一）廣州市白云區出租屋現狀

自20 世紀80 年代改革開放以來，在改革開放政策的推動和政府的支持引導下，廣州市白云區商貿活動活躍，外來人口大量涌入，使得廣州市白云區倉儲物業和出租屋需求快速增長，而白云區作為廣州市中心城區之一，地處城郊結合區域，因其便利的地理位置和相對低廉的生產生活成本，成為小微企業和外來務工人員的聚集地，造就了白云區發達的出租屋經濟。據統計，白云區轄區內有城中村58 個[2]，出租屋達12.7 萬余棟[3]，2019 年年末常住人口277.96 萬人。出租屋經濟成為白云區經濟發展和勞動力聚集的重要特征，也成為了集體和個人重要的經濟來源。由于城中村的出租屋多為自建房屋，受利益驅動，許多村民在原有出租屋基礎上搭建、加建了大量嚴重超標超限、不符合安全消防要求的違章建筑，為城市管理帶來不少隱患，加劇了白云區“散、小、亂”現象，成為制假售假等亂象產生的重要原因。

（二）廣州市白云區出租屋涉假形勢

廣州市白云區豐富的人力資源、優越的區位優勢和市場基礎為制假售假提供了沃土，環境復雜的城中村出租屋成為制售假冒偽劣商品違法分子最隱蔽的藏身之所，而出租屋屋主為追求利潤，對出租屋管理不到位、要求不執行，對出租屋屋主應盡職責不熟悉、不重視，導致轄區內利用出租屋制售假或儲假現象嚴重。經統計，2019年廣州市白云區打假工作專班查處涉假案件109宗，其中出租屋涉假案件56 宗，約占案件總數51.4%，出租屋涉假形勢嚴峻。為此，廣州市白云區人民政府印發了《廣州市白云區打擊制售假冒偽劣商品違法行為三年行動計劃（2019—2021 年）及配套文件的通知》，將出租屋涉假管控作為制售假冒偽劣商品重點治理領域之一。

二、廣州市白云區出租屋管理存在的困難

隨著廣州市流動人口和出租屋數量的增長，出租屋涉假已成為制假售假重災區，出租屋涉假管控成為治理制售假冒偽劣商品違法行為的關鍵點，直接關系到經濟高質量發展。目前，廣州市為加強出租屋管理制定和實施了《廣州市房屋租賃管理規定》，對出租屋管理工作進行具體規定，組建了廣州市來穗人員服務管理局、來穗人員和出租屋服務管理中心[4]，加強出租屋的管理管控，但實際管理過程中仍存在以下困難。

（一）出租登記意識弱

根據廣州市出租屋管理要求，房屋租賃需要到街鎮來穗人員和出租屋服務管理中心進行登記備案。實際過程中，一方面由于外來流動人口對廣州出租登記政策的不清楚、不熟悉或怕麻煩，部分租賃當事人認為出租房屋是房屋出租方和承租方雙方的事，無需政府介入管理，對租賃登記備案意識不強烈；另一方面，由于房屋租賃登記備案后出租屋屋主需要繳納相應的稅費，而當前出租屋市場以出租方為主導，出租方繳納的稅費通常以房租形式轉嫁給承租方，從而導致出租方和承租方對房屋租賃登記備案的意愿不強。據調查，僅50%左右租客表示其屋主有去街鎮出租屋管理服務中心登記[5]。

（二）人員流動性大

流動人口最顯著的特征就是流動性大，經統計，廣州市目前登記在冊流動人口有943.54 萬人，高中學歷（中專、中技）455.58 萬人，占48.28%；小學學歷21.88 萬人，占2.32%，其人員成分復雜，文化素質水平整體相對偏低，其法律觀念淡薄，工作不穩定，導致從事職業多變、從業地點多變、居住地多變，人員流動性強[6]，使得出租屋管理過程中，出租屋管理員對流動人口和出租屋信息采集滯后于流動人口的實際動向，信息登記工作滯后于外來人口流動[7]，為出租屋管理帶來很大的挑戰。

（三）管理人員不足

至2013 年2 月成立廣州市來穗人員服務管理局以來，廣州市白云區相繼成立區來穗人員服務管理局，各街鎮組建來穗人員和出租屋服務管理中心，成為當前白云區出租屋管理的主力軍，但由于出租屋管理工作的經費投入不足，出租屋管理員人數有限，且出租屋管理人員的收入待遇相對偏低，導致出租屋管理力量不足和管控能力有限。據統計數據（2015 年底）表明，廣州市專職出租屋管理員約1.04 萬名，按照省、市相關規定，按照流動人口 500:1 比例的配備[7]，出租屋管理力量是明顯不足。

（四）管理手段單一

廣州市白云區出租屋管理的主要措施包括三種方式，一是上門巡查登記出租屋、租賃當事人信息、辦理房屋租賃登記備案；二是房屋租賃登記備案作為辦理居住證的前置條件，倒逼來穗人員主動辦理房屋租賃登記備案；三是門禁管控，通過對出租屋加裝門禁系統，利用門禁管控的手段，加強對出租屋及來穗人員管控。但上述三種方式對于未登記的出租屋，其管理手段相對單一，尤其是在相對人不配合的情況下，由于法律法規賦予出租屋管理員的權限有限，導致信息采集難，出租屋動態信息滯后，甚至部分隱性出租屋未納入管理之中。

三、廣州市白云區出租屋涉假監管難點

（一）管控基礎薄弱

由于當前出租屋管理存在租賃雙方登記備案意識薄弱，人員流動性大、基層管理力量不足等問題，使得出租屋管理效率不高，登記信息相對滯后，出租屋動態管理不及時。另外，由于歷史原因，大量的自建房、違章建筑等不良物業的存在，出租屋底數不清、信息不全、管理基礎薄弱[8]。同時，基層出租屋管理員多為政府雇員或合同制人員，其辨假識假能力有限，且由于工資低、任務重，基層出租屋管理員普遍打假動力不足，也是出租屋涉假監管基礎薄弱的一方面。

（二）管控部門分散

當前出租屋涉假管控涉及到多個部門，“條”“塊”分割，缺乏系統的整合，其中出租屋管理涉及來穗人員和出租屋服務管理中心、門禁辦等，管理模式為網格化分片分塊管理，而制售假治理涉及公安部門、市場監管部門、煙草部門等，以各條線口監管為主，導致出租屋涉假管控出現“條條分割、條塊分割、多頭管理”等問題，各部門在職責上彼此獨立，各自為政，部門間信息資源難以共享，對出租屋涉假行為缺乏系統性監督管理[9][10]，使得出租屋涉假管控存在留白。

（三）基層管控權限有限

當前廣州市白云區出租屋涉假管控是以出租屋管理為切入點，通過加強出租屋管理，將出租屋控假工作納入出租屋日常管理職責范圍之內，要求出租屋管理員在日常巡查過程中對發現的涉假行為及時上報。但由于基層出租屋管理員管控權限有限，缺乏執法權，使得工作難度相應增加，遇到流動人口不配合時，處置措施相對不足，無強制管控手段，對巡查發現可能存在的出租屋涉假問題，無法進一步檢查確認[9]，為避免不必要的麻煩，對無法確認的情況往往不上報，從而導致出租屋涉假治理效率降低。

（四）法律法規不健全

在出租屋涉假管控過程中，很多出租屋為村民或村社物業，因當前法律法規關于出租屋涉假行為的規定不健全，對出租物業業主應盡的管控義務、職責要求相對較少，對業主不履行相關義務和職責的處罰力度相對較輕，使得出租屋涉假管控的震懾力度不夠，導致屋主對出租屋涉假管控、治理參與度不高，在房屋出租過程中只管收取租金，對出租屋使用情況放任不管，使得民宅辦廠、出租屋制售假現象嚴重。

四、廣州市白云區出租屋涉假治理措施

（一）管理人員方面

一是加強宣傳教育，組織人員開展打假教育培訓。加大對基層監管人員宣教力度，通過法律法規講解，以案說法，教授辨別涉假產品方法，提升基層監管人員控假及現場處置能力；

二是強化控假手段，推動信息化管理。積極籌建打假數據庫及控假工作平臺，尋求納入“智慧白云”體系，積極推動控假平臺與出租屋管理平臺及涉假重點區域公安門禁系統進行有效對接，打破“信息孤島”和數據堡壘，實現各職能部門和鎮街之間打假數據信息互聯互通，實現對打假工作的智能化、數據化、網絡化管理。

三是推動綜合治理，加強部門內部及各部門之間的協調聯動，將出租屋控假工作融入出租屋巡查、治安管理等工作中，推動建立區、街（鎮）、村（居）、社四級聯動，借助各部門橫向力量和各級管理部門的豎向力量，夯實出租屋控假隊伍，緩解出租屋管理人員不足的情況。

（二）出租屋屋主方面

由于廣州市白云區涉假出租物業多以城郊結合部村、社及村民物業為主，為加強出租屋涉假治理，落實出租屋屋主的主體責任，白云區結合轄區內實際情況，創新體制機制，加強對出租屋屋主的懲戒力度。一方面，積極推動各村社將物業涉假問題與績效、分紅掛鉤，壓實出租屋屋主主體責任，讓出租屋屋主主動對出租物業加強監管，拒絕租賃出租屋給涉假分子；另一方面，部分出租屋屋主為追求更多租金收益，存在加建、改建等違建行為，為加強出租屋涉假治理整治力度，白云區對涉假物業啟動“兩違”核查，將出租屋制售假治理與拆違重點工作相結合，“以打假推拆違，以拆違促打假”，形成制假售假治理良性循環，既推動拆違這項重點工作開展，也促進出租屋涉假管控工作。

（三）社會公眾方面

出租屋涉假治理作為社會治理的一個方面，離不開社會公眾的參與。為此，白云區積極開展打擊制售假冒偽劣商品違法行為宣傳教育活動，加大對制假售假綜合治理政策宣講，解讀相關法律法規和政策，開展產品防假防偽知識等識假防騙技能科普活動，提高群眾對涉假治理的認識，提升群眾對涉假產品的辨識度，營造高壓打假氛圍。同時，白云區提高涉假舉報獎勵金額，印發《白云區舉報制售假冒偽劣商品違法行為獎勵辦法》，實行快獎重獎政策，提高群眾控假積極性，促進形成社會共治共享局面。