普惠性學前教育：研究現狀及未來展望

王怡璇 岳丹妮

（1.首都師范大學資源環境與旅游學院 北京 100000；2.北京物資學院商學院 北京 101147）

學前教育是我國整個教育體系的薄弱環節，隨著生育政策的放開，“入園難”“入園貴”“監管弱”現象愈發突出，成為重大民生問題。學前教育是終身學的開端，是國民教育體系的重要組成部分。習近平總書記在黨的十九大報告中強調要“辦好學前教育”，實現“幼有所育”。學前教育是重要的公益事業，早在2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》就提出要在2020 年基本普及學前教育，之后《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》提出“發展學前教育，必須堅持公益性和普惠性”。然而，過去的幾年中，學前教育資源仍舊供需失衡比較嚴重，幼兒園的收費定價缺少有效約束，收費標準遠高于辦學成本（丁秀棠，2013），且幼兒安全教育事故頻發，諸如紅黃藍幼兒園等虐童事件造成了很壞的社會影響，映射出學前教育監管的不足。2018 年11 月，中共中央、國務院出臺了《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》，對幼兒教育進行了頂層設計和全面部署，提出“到2020 年，全國學前三年毛入園率達到85%，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）達到80%”，基本建成廣覆蓋、保基本、有質量的學前教育公共服務體系。普惠性學前教育作為解決“入園難”“入園貴”問題的重要措施，成為學術研究的熱點，本文對相關研究進行了梳理，并對未來研究做出展望[1-3]。

一、回顧：普惠性學前教育研究的焦點

普惠性學前教育是擴大學前教育規模和提升質量的重要舉措，是多數國家公共政策的重要內容（唐文雯，2018）。現有普惠性學前教育相關研究主要包括普惠性學前教育的內涵和路徑、普惠性政策實施中的問題和困惑、學前教育的質量監控和質量提升、普惠性學前教育的成本分擔四個焦點問題。

（一）普惠性學前教育的內涵和路徑

學前教育有顯著的公益性（龐麗娟，2009） ，普惠性學前教育是公平性、公益性在教育上的延續，普惠性幼兒園的衡量標準是面向大眾、收費合理、教育質量有保證、園舍建設標準且安全、教師素質高（秦旭芳和王默，2012），是由政府舉辦或政府委托舉辦，獲得財政支持、接受政府限價和監督管理的非營利性的幼兒園（劉焱，2019）。學前教育的普惠性意味著學前教育的覆蓋面和輻射力不斷擴大，適齡兒童擁有平等享受低價、優質學前教育服務的機會，普惠性學前教育具有“便利性、低價位、有質量、多樣性、公平性”的特點（丁秀棠，2013）。總的來看，普惠性學前教育是指普遍惠及、收費合理、質量有保障的學前教育這一觀點已經成為共識。可獲得性、付得起、有質量的普惠性學前教育也是歐洲各國發展學前教育的基本定位和方向，各國主要通過立法明確幼兒的權利、將學前教育免費或納入義務教育保證學前教育的“可獲得性”;通過政府加大財政投入、對處境不利家庭兒童實行補貼等確保學前教育“付得起”；通過加強教師隊伍建設、建立學前教育質量監測和評價體系確保學前教育“有質量”（劉焱和武欣，2019）。從建設標準看，普惠性幼兒園應有適宜的辦園規模、安全適用的基礎設施、標準化的教師隊伍、基本的保育質量（趙彥俊，2013）。

在政府財政能力有限的情況下，積極扶持民辦幼兒園轉向普惠性幼兒園成為學前教育普及的重要途徑（楊衛安和鄔志輝，2014），普惠性民辦園成為學前教育服務體系的重要組成部分。普惠性學前教育中要發揮民辦教育的作用，就需要政府起主導作用，履行行政監管責任和財政責任。普惠性的核心在于公共財政不同形式的支持，公共資金支持學前教育是世界性趨勢，財政性學前教育經費是構建學前教育公共服務體系的重要物質基礎（彭湃和俞文，2015）。學者們對是否應允許普惠性民辦園營利還存在爭議，劉穎（2016）認為普惠性學前教育是指不以營利為目的，辦園規范及質量有保證的學前教育，劉焱（2019）指出非營利性是普惠性學前教育的基本特征。然而辦園成本是否可以收回、是否可以獲取辦園收益是民辦園是否申請成為普惠性幼兒園的主要顧慮，所以應考慮普惠性民辦園的合理回報以及可持續發展基金（賀紅芳，2017）。丁秀棠（2013）、楊衛安和鄔志輝（2014）也提出滿足普惠性民辦園舉辦者的營利需求、給予其對一定的營利比例符合當前的現實[4-6]。

（二）普惠性學前教育實施中的問題和困惑

2018 年的《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》實施之前，我國總體財政性學前教育經費投入偏低，不同類型公辦園、公辦園與民辦園之間財政投入差異顯著，優質的公辦幼兒園是特權的產物，占用了主要的學前教育財政支出，需將打破財政投入不公平作為政策目標，并且各地缺乏扶持普惠性學前教育資金的長效保障機制（宋映泉，2011；呂蘋和付欣悅，2013）。其中，農村學前教育最為薄弱，持續經費投入難以保障；社會和家長對普惠性幼兒園有迫切需求，但對其定位、功能、保障和發展存在困惑，應明晰普惠性幼兒園的身份、定位、質量和收費標準，掃除普惠性幼兒園發展的體制性障礙（裘指揮等；2016）。魏聰等（2018）的調查發現普惠性幼兒園的限價收費導致收不抵支，缺少資金支持園所質量提升，并且普惠性幼兒園的非營利轉向使民辦園舉辦者由前期的投資變成捐資，政府首先需要解決如何進行獎勵或補償。賀紅芳（2017）指出，政府提出的支持普惠性民辦園發展的多種政策工具設置模糊，導致幼兒園對政府獎補資金使用效率不高。劉穎（2016）指出，普惠性學前教育政策是多方利益主體的博弈、妥協和結盟，政府在支持普惠性民辦園的同時監督成本高，部分地區對普惠性民辦園的財務和質量監督不足，對于公共資金支出績效監督缺乏，需要抑制普惠性學前教育政策執行中的尋租和道德風險等機會主義行為。

總的來看，各地都鼓勵和支持普惠性民辦園，但缺少合作目標及標準，政府對普惠性民辦園的管控思維比較突出，民辦園與政府談判、博弈和協商的余地小，政府在政策制定、實施和評估過程中的強勢心態放大了對民辦園獲得獎補后承擔義務的要求，而對民辦園的合理權益重視不足，對于如何支持和監管普惠性民辦幼兒園仍處于探索階段（莊小滿和程立生，2012；祝賀，2016）。普惠性學前教育的三方主體即政府、舉辦者和幼兒家長之間存在的信息不對稱、目標與利益訴求的不一致會阻礙普惠性學前教育的發展，前兩者需遵從合作利益最大化原則，有利于合作的加強（徐蘭等，2018）。王聲平等（2018）的調查結果表明，政府對普惠性民辦園的補助少、方式單一且缺乏對補貼經費的監管；政府的支持與普惠性民辦園的實際訴求存在差距；政府在對普惠性民辦園的評估中忽視幼兒園的自我評估，應構建統一的教育質量評估標準[7]。

（三）學前教育質量監控與保障研究

高質量學前教育對于幼兒學習與發展有重要影響，隨著入園率的提升，一些國家將學前教育政策重點從普及轉向了學前教育質量的提升方面。高質量的學前教育才能帶來高回報（劉穎等，2016；Li et al. ，2018），質量是學前教育事業良性發展的重要基石（楊曉萍等，2016），普惠性學前教育要同時實現價格和質量的雙優勢，而研究發現，隨著入園率的提高容易導致學前教育質量的整體下降（錢雨，2012），所以各國普遍重視學前教育質量監測，各國的學前教育質量保障經驗對中國有很好的啟示。趙明玉和楊秀玉（2014）總結了英國的經驗提出普惠性學前教育需要長期進行多元化的評估以及法律、法規的配套。劉穎和李曉敏（2016）介紹了OECD 國家質量外部督導評估、教師質量監測以及兒童發展與表現監測的主要內容，各國普遍采用內外監測并行的方式，督導評估和教師自我評估分別是最常用的外部和內部監測方式。為了幫助測量、評估與監控學前教育質量，有必要建立統一、科學、全面的評價體系與質量標準，澳大利亞聯邦政府于2013 年發布了“早期教養國家質量框架”，建立了學前教育立法體系和學前教育國家質量標準，其中，國家質量標準分為“學前課程與教學”“幼兒園園舍環境”“兒童健康與安全保障”等七大部分，所有學前教育機構按照這七項內容接受相關的質量評估（錢雨，2012）。根據國外學前教育質量監測的趨勢和經驗，潘月娟（2014）提出我國應建立完善的國家標準體系，基于標準、多層次分類型地全面監測學前教育機構質量，根據監測結果進行問責和發展支持。洪秀敏等（2019）的調查結果表明，我國當前普惠性幼兒園的教育質量薄弱，不同辦園體制的資源配置與教育質量存在錯位，如教辦園在資源配置上享有絕對優勢，但在很多維度的教育質量方面表現欠佳，建議研制普惠性幼兒園的質量標準，將補助標準和收費標準與質量掛鉤，探索補助、收費、教師待遇以及辦園質量的統一。

（四）普惠性幼兒園成本分擔及定價機制研究

學前教育的準公共產品性質決定了政府應該參與資源供給。從根本上解決學前教育的供需不平衡，建立由政府主導、政府與家庭共同分擔的長效投入機制是實現普惠性學前教育的公益性和長期發展的關鍵。學前教育成本分擔機制的內容包括需要分擔的成本及測算、分擔主體及各自分擔比例、政府間的投入分工（趙海利，2011）。隨著學前教育高收費引發的社會關注，學前教育成本分擔研究的熱度越來越高（張曾蓮，2016）。徐曉（2018）采用問卷調查及專家判斷法，設計了普惠性學前教育成本指標體系，并根據經濟發展水平確定了我國政府應分擔的合理比例以及不同學前教育政府分擔比例下各級政府的財政投入需求。公共資金投入學前教育成本的方式包括兩類，一類是直接為早期教育支付費用，一類是通過稅收抵免等減稅措施實現資助，國際經驗表明，與減稅等間接方式相比，對學前教育機構的直接投入方式能夠帶來穩定的教育質量，有利于入園率的提高（王玲艷等，2013）。從世界范圍看，OECD 國家的學前教育成本以政府分擔為主，約70%OECD 國家的學前教育財政支出占總支出的50%以上，但各國對學前教育的投入仍不夠充分（Hasan，2007）。我國政府分擔的學前教育成本在省際之間差異顯著，呈現東西高、中部凹的格局，從時間趨勢看，各省的投入水平提升明顯、投入結構逐步優化（學前教育成本分擔研究課題組，2015）。也有學者研究了普惠性幼兒園的定價機制，馮婉楨和吳建濤（2019）指出，固定的價格標準對于普惠性幼兒園的發展有消極作用，應建立彈性定價機制平衡普惠性幼兒園中財政投入、收費與辦園成本的關系。

二、研究不足和未來研究展望

總的來看，已有研究從不同方面對普惠性學前教育實施中的問題進行了分析，并通過各國學前教育質量監管的研究為我國學前教育質量的完善提供了很好的借鑒，此外，對于各級政府應該在多大程度上分擔學前教育成本進行的測算為普惠性政策的優化提供了很好的參考，但普惠性學前教育政策實施的過程中還存在以下的關鍵問題有待以后深入研究。

（一）地方政府財政預算緊張與學前教育支出增長之間的矛盾

普惠性學前教育的推進是社會福利變革的一部分，必須是系統性、根本性以及穩定的制度化社會設置，然而政府面臨的最大考驗是政府主導與公共財政不足的矛盾（王東，2014）。隨著普惠性幼兒園規模和數量的不斷擴大，政府也面臨著學前教育財政支出的大幅度增加，我國地方政府一直存在嚴重的財政缺口，當前地方政府債務金額巨大，截至2017 年，全國地方政府債務余額16.47 萬億元，防范化解地方政府債務風險問題受到黨和國家的高度重視。地方政府在沉重的債務負擔下，未來財政支出壓力加大。2018 年的政府工作報告指出，優化財政支出結構，提高財政支出的公共性、普惠性，財政支出更多向創新驅動、“三農”、民生等領域傾斜，但學前教育經費支出的增加給地方政府帶來不小的壓力，與政府財政預算的緊張狀況之間存在長期的矛盾。

（二）民辦園轉普惠性幼兒園后舉辦者不得營利與私有資本逐利性之間的矛盾

據統計，2017 年我國民辦園數量占幼兒園總數的比例接近63%，為實現普惠性幼兒園達到80%的覆蓋率目標，必須按照公辦民辦并舉的要求，政府通過購買服務、綜合獎補等方式，加大資金投入力度，積極引導和扶持更多的民辦園提供普惠性服務。2019 年3 月，李克強總理在政府工作報告中提出要多渠道擴大學前教育供給，各地政府積極引導和扶持更多的民辦園提供普惠性服務。政府對普惠性民辦園有補貼，但是與辦園投入有較大差距(賀紅芳，2017；劉焱，2019），并且普惠性民辦園的舉辦者作為經濟人，對于自己的投資理所當然想要獲得回報，然而轉為普惠性幼兒園后，不得從幼兒園中分紅，且各地對于普惠性民辦園的生均補助能否補足幼兒園的支出也難度較大。例如山東省制定的公辦園生均經費財政撥款標準和普惠性民辦園生均補助標準，每生每年為不低于710 元。按照普惠性民辦園的政策要求，即投資者不能獲得營利，其前期的投資是否可以收回也沒有明確的政策，如何解決普惠性民辦園的舉辦者在公益性和盈利性之間實現均衡很有意義也十分必要。

（三）政府主導與公共財政不足的矛盾

展開學前教育政府補助支出的績效評價，提高經費使用效益和學前教育質量。普惠性學前教育的推進是社會福利變革的一部分，必須是系統、根本以及穩定的制度化社會設置，然而政府面臨的最大考驗是政府主導與公共財政不足的矛盾。將政府的投入使用價值最大化是各級政府和學前教育機構管理者需要探索的問題，黨中央和國務院要求“地方各級政府要健全學前教育經費投入機制，規范使用管理，強化績效評價，提高使用效益”。結合管理類學科，應建立資金投入、過程監管、目標實現以及社會滿意四個一級指標，然后從成本效益評價和業務評價兩個層面，按照經濟、效率、效果和公平性的4E評價標準，建立學前教育體系績效評價指標體系和評價機制。以績效指標為導向，引導幼兒園加強成本效益管理和提升教育管理質量，通過合理配置資源、完善內部管理，提高政府在公共服務領域的公信力。