河南省重點生態功能區旅游生態補償機制研究

鄭月月

鄭州旅游職業學院，河南鄭州 451464

引言

國家重點生態功能區是指資源環境承載能力較弱，但在水源涵養、水土保持、防風固沙和生物多樣性維護等方面具有重要生態功能的區域。隨著社會經濟和旅游業的快速發展，河南省重點生態功能區的自然生態系統不斷被開發利用，生態資源不斷被消耗，污染破壞也愈加嚴重，長此以往，勢必會對重點生態功能區造成難以修復的損害，并危及社會、經濟與生態的協調發展。

生態補償作為生態文明建設的重要保障、旅游扶貧的方式之一，主要是以市場化手段調節旅游發展與生態保護之間的沖突，不但可以賦予重點生態功能區可持續發展的機遇與能力，還可以激發社區居民參與生態保護的積極性，從而保障重點生態功能區旅游業的可持續發展，實現生態效益、社會效益和經濟效益的“三贏”格局。

一 河南省重點生態功能區旅游生態補償現狀

河南省重點生態功能區主要分布在豫北太行山、豫西伏牛山、豫南大別山等區域，主要包括5個重點生態功能區，分別是：太行山水土保持生態功能區、伏牛山生物多樣性生態功能區、大別山水土保持生態功能區、丹江口水庫水源涵養功能區和桐柏山水源涵養功能區。具體涵蓋省內13個縣區，其中，欒川縣、盧氏縣、鄧州市、西峽縣、內鄉縣、淅川縣、桐柏縣、新縣、商城縣、浉河區、羅山縣和光山縣12個縣區被納入國家重點生態功能區；嵩縣被納入省級重點生態功能區。

目前，河南省重點生態功能區的生態補償主要來自中央和省政府財政的轉移支付，重點用于推進生態文明建設、保護生態環境和改善民生，同時加大對生態保護紅線和生態扶貧的支持力度。財政部先后出臺了《國家重點生態功能區轉移支付辦法》（財預[2011]428號）、《中央對地方重點生態功能區轉移支付辦法》（財預〔2019〕94號），河南省財政廳每年陸續出臺《河南省重點生態功能區轉移支付辦法》，對納入國家和省級重點生態功能區的 13 個縣（市、區）進行生態補償，且各區域轉移支付的資金分配額度逐年增加。然而，據《2018年度國家重點生態功能區縣域生態環境質量監測與評價結果》顯示，在河南省12個縣域范圍的國家級重點生態功能區中，僅有鄧州市和桐柏縣2個區域的生態環境質量變好，雖然生態環境質量整體并沒有變差，但其結果依然難以與持續數年、不計其數的資金補助成正比。此外，在旅游業發展的基礎上，各縣（區）旅游生態補償情況更為復雜，問題頗多，主要體現在以下幾方面。

（一）多頭管理體制，難以協調統一

旅游生態補償是一項龐大的系統工程，涉及地表水、防護林、濕地、森林、土壤、野生動植物物種以及社會公共事業等范疇；組織結構上涉及財政、林業、水利、環保、農業、旅游等部門。目前河南省諸多重點生態功能區普遍存在權責分工不明確、管理職責交叉、多方面難以協調統一等現象，造成旅游生態補償效率低下，難以達到預期效果。

（二）補償標準缺乏科學依據，資金來源渠道單一

截至目前，我國尚未建立一套科學系統的重點生態功能區旅游生態補償補償標準體系，補償結果仍有一定的主觀性和不確定性。此外，補償資金的來源渠道以財政轉移支付為主，其他渠道較少，而個別重點生態功能區面積廣、涉及人口眾多，單一的補償資金渠道難以支撐整個功能區的維護和發展。

（三）利益相關者界定不明晰，市場化參與程度較低

目前，河南省重點生態功能區生態補償利益相關者包括中央政府、省政府、地方政府、環保職能部門等，很大程度上依賴于政府的政治意愿，市場化程度較低，難以調動公眾參與的積極性。多數旅游者、當地居民、公眾等對于旅游生態補償的理念尚不明晰，導致利益相關者無法正確履行其責任和義務，影響旅游生態補償工作的實施效果。

二 構建重點生態功能區旅游生態補償機制基本框架

重點生態功能區旅游生態補償應堅持“誰破壞誰賠償，誰受益誰補償”等原則，堅持政府指導、市場運作、社會參與，因地制宜，循序漸進，注重效率，逐步實現帕累托最優。

（一）補償主客體

重點生態功能區旅游生態補償主體是指應對受損對象承擔相應責任或義務的利益主體，主要包括：政府及相關行政管理部門、重點生態功能區旅游開發者、依托于旅游地盈利的旅游經營管理者和旅游者等。

重點生態功能區旅游生態補償客體是指在旅游發展過程中蒙受損失或損害的人或物，“人”主要指因重點生態功能區旅游發展而蒙受損失的社區居民、保護當地生態環境的志愿者（個人或組織）等；“物”主要指受到破壞或污染、需要加以修復或保護的自然生態系統和生態環境等。

（二）補償標準

基于“誰破壞誰賠償，誰受益誰補償”的原則，從客體成本的角度出發，本文得出核算重點生態功能區旅游生態補償標準的通行公式為：

即重點生態功能區旅游生態補償標準= ［（a*生態系統服務價值+ b*生態破壞恢復成本）+（社區居民/生態保護志愿者直接損失+機會成本+維護成本）-（社會效益+生態效益）］*c

其中，a、b、c均為計算系數，a值需依據補償主體的獲益程度加以確定；b值需依據對生態環境的破壞程度加以確定；c值為總調節系數，取決于不同重點生態功能區旅游發展的特殊性和差異性。此外，旅游業發展給重點生態功能區帶來的社會效益和生態效益也是難以忽視的。例如，生態保護或基礎設施維護、增加當地居民的就業機會等。因此，還應將其對社區和生態環境帶來的積極影響加以核算，進而更好地實現生態正義。

（三）補償方式

1 對生態系統的補償方式

一方面可以通過地表水水質、空氣質量、重點污染源等環境監測，以及生態修復、污染治理等直接方式進行補償；另一方面，還可以通過加強旅游生態補償理論技術等研究、完善當地生態設施設備建設、加強對公眾的環保教育等間接方式進行補償。

2 對人的補償方式

主要包括對當地社區居民和生態保護志愿者的補償，分為兩種方式：“輸血式”補償和“造血式”補償。前者包括發放賠償金、生活補貼或實物等方式；后者主要指鼓勵補償客體參與旅游經營工作，并對其提供一定的技術培訓指導，進而確保其穩定的收入來源和生活保障。“輸血式”補償易使補償客體形成依賴而放棄自我發展，而“造血式”補償能夠增強市場活躍性，提高旅游生態補償效率。

三 保障體系

（一）政策法律層面

目前，雖然已有《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》（國辦發［2016］31號）、《河南省人民政府辦公廳關于健全生態保護補償機制的實施意見（2016）》等政策法規，但并沒有一套系統完善的旅游生態補償政策法規。因此，有必要出臺具體的《旅游生態補償法》，抑或在現有立法中增加重點生態功能區旅游生態補償的法律條款，增強政策法律保障。

（二）管理層面

一方面，成立旅游生態補償專項工作小組或委員會，形成統一協調機制，明確各部門分工，加強溝通協作；有計劃、有組織地共同開展旅游生態補償工作。另一方面，基于各級政府、行政管理部門、公眾或非營利組織，統籌建立自上而下的監管體系，完善信息公開制度，加強社會監督。