鄉村振興戰略中基層治理的路徑探索

王鈺瑩

（青島大學 山東青島 266071）

一、問題的提出

自鄉村振興戰略提出以來，中央一號文件連續幾年將關注的重點集中在鄉村，著重強調實施鄉村振興戰略，應以基層治理的有效性為重要基礎，逐步完善鄉村振興治理機制。2020年底全面脫貧攻堅的勝利，不僅標志著鄉村振興戰略規劃的實施進入到了一個新的發展階段，同時也標志了三農工作重心逐步轉向通過強化基層治理在內的各項措施實現鄉村振興和鞏固脫貧攻堅成果的有效銜接。在十四五規劃初步開局的當下，十四五規劃和2035年遠景目標綱要中更是明確提出要優先發展農村，全面推進鄉村振興。這一系列的政策發布和工作導向都說明，推進鄉村振興是一個長期性的工程，完善基層治理更是一個具有挑戰性的工作。

中國特色社會主義建設進入新時代，以中央的各項政策導向為大背景，農村基層治理憑借主體之間的互動性和多元性，過程的協同性，方式的合作性以及成果的共享性，形成了區別于傳統政府主導型的新型社會治理模式。實際建設過程中，各個地區以“楓橋經驗”“桐鄉經驗”為參考標準，在實踐中不斷借鑒、積累和創造易操作可推廣的做法和經驗。但就目前農村的轉型發展狀況來看，我國在推進鄉村振興，完善基層治理方面主要存在以下問題。

首先，是農村空心化加劇和基層發展停滯。隨著經濟的發展和各項產業的轉型升級，城鄉之間的財富積累差距持續存在，大量的中青年人群選擇脫離農村前往城市謀求更多的發展機會。這種發展模式下，人口流動性的增強雖然對城市的基礎設施建設和城鎮化進程作出了重要貢獻，但從社會治理角度出發，有如下問題已經凸顯。在城市管理方面，農民工群體的薪資整體處于較低水平，面對城市生存成本偏高的現狀，該群體無法在城市獲得更多的幸福感和安居感，催生了包括城中村在內的一系列城市建設、社會秩序維護以及戶籍管理方面的問題。而在鄉村，這種發展模式則帶來了更為嚴重的弊端。由于青壯年的大量外流，村莊里的空巢老人和留守兒童問題相對嚴峻，有關的養老保障和孩童的教育問題不可回避。與此同時，留守老人和孩童由于知識體系更新的滯后性，無法及時的接納涌入農村的農業科技產品，導致農村經濟發展的停滯，引發留守群體的經濟來源減少，加劇城鄉之間的人口流動差距以及農村的空心化問題，不利于鄉村的持續性發展。

其次，是鄉村基層治理主體的不明確和職能的模糊性。隨著城市化進程的不斷沖擊和鄉村架構中熟人社會模式的式微，以往采取的士紳自治、宗族長老等傳統的親緣治理逐漸淡化，在與之相對應的公權力秩序體系尚未完全明晰的情況下，鄉村的基層治理出現了權力交替的真空狀態，陷入了缺乏內生權威和外生權威弱化的雙重困境。與此同時，基層政府和黨組織由于基層事務繁雜，思想認識深度不足等原因，在基層黨建和系統治理方面的工作開展力度不夠，加之青年村官缺少基層實踐經驗，導致治理主體之間的職能界限模糊，擠壓新鄉賢等非傳統治理模式的發展空間，不利于三治融合的體系發展。

再次，基層政府對于鄉村振興的過程中，存在對基層治理理念的片面理解和政策的執行偏差。在鄉村振興戰略提出并實施的前期，有些地方為了早日完成脫貧指標，片面地追求所謂的經濟發展，在執行實際工作的過程中忽略了新政策以人為本的價值內核，單純地注重刊登上報的相關數據，引發政府公權力對于政績的盲目追求和人民對美好宜居生活之間的矛盾，并進一步暴露基層政府對于相關政策理解的片面性和執行工作的不到位，以及對于基層治理工作的不重視。

最后，鄉村法治體系仍待發展，基層秩序規范構建不足。現代城鎮化的建設沖擊了傳統鄉村的基本秩序和人情結構，在經濟較發達的城市，傳統的鄉村逐步轉型，和城市的界限也逐漸模糊，舊村改造等基礎工程不斷推進，帶動經濟發展的同時也增加了各項糾紛的發生頻率。新法律關系的誕生與變化的多樣性，對鄉村基層的法治發展和秩序維護帶來了新的挑戰。國家政策引導下進行的土地改革持續深化，對于國家公權力在鄉村福利保障和刺激經濟活力之間的平衡也提出了新的要求。全面依法治國戰略的執行，推動了包括鄉鎮法庭在內的基層司法機關的資源分配和權力下沉。同樣，隨著互聯網技術的不斷發展，直播帶貨等新的經濟發展模式也開始向鄉村滲透。面對這些基層治理的實踐需要，基層治理主體在明確治理職能，推進基層法治和秩序重構，以及聯合統籌各個部門、規范網絡直播方面都面臨方式和方法的進一步調整。

二、鄉村基層治理的現實挑戰

鄉村振興工作開展以來，由于社會治理能力的不斷提升，各級政府和自治主體在包括網格化治理在內的多個方面取得了階段性治理成果，但就長遠來看，基層政府在鄉村基層治理方面還面臨著如下問題。

首先，是經濟發展和自然資源管理的沖突。習近平總書記在十九大報告中對于“兩山”理念的系統闡述，不僅為新時代中國特色社會主義建設奠定了自然環保的綠色總基調，也為相關的工作開展提供了政策指導和理論基礎。但在建設過程中，治理主體必須面對的矛盾就是經濟發展和自然資源管理之間的矛盾。2020年是決勝脫貧攻堅，實現全面小康的關鍵之年，雖然從整體情況來看，各基層治理主體在中央政策的指導下取得了一系列的工作成果，但在整體向好的態勢下，仍舊有一部分基層組織存在著形式主義的思想，只注重表面脫貧任務的實現而置宜居環境的實質建設于不顧。山西晉中市，包括平遙在內的地區罔顧水資源的承載能力以及當地村民的用水需求，盲目上線一批焦化工業，一味追求經濟產量的增加，忽略當地農民的生活用水困難和逐漸加重的環境負擔。廣西崇左，當地企業為了節省生產成本，將未經處理的工業生產污水直接排入左江，導致污水密集上涌，淹沒基本農田，形成重度黑臭水體。當地政府面對此種情況不但沒有予以行政處理，反而放任企業持續生產，不合理的消耗數量龐大的水資源。究其根本，此種事件層出不窮，主要是政府和人員對于基層環境治理沒有給予足夠的重視，思想上存在畏難情緒，一味注重短期的經濟增長而忽略了美麗鄉村建設背后的生態效益，忽略經濟增長和環境保護的平衡發展。同樣，這種狀況的持續存在也暴露了基層治理的民主性不足，群眾對給自己基礎生活環境帶來影響的一系列決策缺少過程中的話語權，無法很好地參與到基層治理的過程中，在和政府的關系當中始終處于弱勢，使民主監督和民主決議成為一紙空談。

其次，對于基層治理采取一刀切的方式。在鄉村振興戰略的實施過程中，科技興農是基層治理過程中的一個重要手段。在農業發展方面，水利設施的建設和應用原本是為了減輕農民負擔，提高工作效率而設置。但在河南鹿邑，幾乎田地里所有的水利設施都陷入了癱瘓狀態，春耕時節的農民還是只能選擇自行拉線接水，這種方式既費時又不能保證用電安全，水利設施所在的土地不能耕種，造成了土地資源的浪費和閑置以及農耕效率的下降。面對農民的反映和求助，各部門始終互相推諉，相關工作人員在被問到是否知情時更是言辭不清，態度模糊。山西永和縣，當地基層政府為應付工作組的檢查工作，在沒有完善基礎設施建設的基礎上強制要求村里的五保戶入住集中安置房，過后在基礎設施建設方面又持續停滯，導致該安置點處于閑置狀態，真正的五保戶生活狀況仍舊缺少保證。這一系列的表現說明實現鄉村振興，完善基層治理的任務仍舊是長期性的社會工作，不能不考慮各地現狀而單純地采取一刀切的工作方式，使得基層治理浮于表面，鄉村振興淪為口號。

除此之外，基層黨建工作不足，自治組織的效能受限也是不可忽略的重要挑戰。進入新時代以來，隨著鄉村整體架構的轉變，基層治理的模式也隨著村民的思想觀念和利益分配發生了轉變。一方面，越來越多具有一定社會影響的人選擇返回鄉村，用自己的能力帶動鄉村發展；另一方面，原本呈現懸浮狀態的公權力改革工作方式，公權力逐步下沉基層，治理體系逐步細化。在這個過程中，由于基層自治組織在法律上的身份定位不清，行政管理方面欠缺必要授權，其在參與基層治理，維護鄉村弱勢群體的合法利益方面多有阻礙，導致鄉村的精神文明建設力度不夠，環境保護意識較弱，個體權利容易受到公權力的侵犯而無法得到足夠的救濟。

最后，基層法律法規在新興領域落實存在滯后性，違法侵權行為滋生。近年來，隨著各種短視頻直播平臺的興起，借助網絡直播謀求新發展成為了大多數鄉村選擇的高效路徑。但同時產生的則是一系列新興的法律問題和行政管理挑戰。首先，就網絡直播的虛擬性和傳播性而言，大多數的直播都是網友通過主播的直播來觀看所謂的現場實況，真實性難以保證，容易滋生以賣慘、博人眼球為主要目的的欺騙性行為，消耗社會基本信任的同時也給鄉村經濟發展帶來阻礙。其次，由于資本的涌入和擴散在網絡的催化下具有速度快，面積大的特點，鄉村原有的消費模式所能容納的市場容量有限，短期內對新興經濟的適應力較弱，容易形成短期的熱度性消費而無法得到長期的扶持發展，反而造成了鄉村發展鏈斷裂，造成資源的過度分配和浪費。再次，雖然通過送法下鄉等一系列行為，鄉村的法治建設取得初步進展，但在某些地方仍然存在著包括買賣婦女兒童在內的傳統違法犯罪行為，對婦女兒童等弱勢群體的人身權益造成持續性侵害。最后，隨著宅基地三權分置的逐步推進以及法律規定的不完整性，基層政府在土地管理和公民財產變動方面也面臨著新情況，對于糾紛的解決也面臨著新的問題。

三、鄉村振興戰略中基層治理的路徑探索

（一）堅持黨的領導，加強思想學習

習近平總書記在十九大報告中指出，中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導，黨是最高政治領導力量。中國共產黨自成立以來，始終依托廣大的農民群眾，在農村開辟了若干根據地，在遭受重重包圍的狀況下開展土地改革等多項運動，開啟了最早關于基層治理的領導探索和實踐，并在新中國的建設過程中，努力提升基層治理能力，為鄉村發展提供了有力的思想指導。著眼于目前基層黨建中的各項不足?；鶎狱h組織可以從以下幾個方面來開展相應的工作。首先，加強政治和思想建設，鞏固黨在基層的領導主體地位。鄉村治理是中國社會治理穩定有序發展的基礎，農村基層黨組織的建設和發展則是實現鄉村善治的政治和組織保證。因而在基層治理的路徑探索中，各基層黨組織首先要從自身做起，黨群干部要加強馬克思主義理論的學習，強化黨的知識理論體系，對基層治理的重要性給予充分的認識。同時要始終堅持以廣大人民的根本利益為一切工作的出發點，加強和基層治理主體的交流，理清工作脈絡，合理協調基層工作，采用系統性理論引導各政府機關和自治組織通力合作，形成高效有序的基層工作體系，為基層黨組織的思想建設和政治宣傳打下穩定的社會基礎。其次，加強黨組織自身建設，創新基層管理方式。在基層黨組織建設的過程中，基層黨組織不能只是在理論層面處于領導地位而在實際治理中逐漸邊緣化，而應該在鄉村振興的工作中創新基層治理模式，通過借用互聯網，堅持五級書記工作制等方式，形成基層新黨建的工作方式，最后，在堅持基層黨建的過程中，要強化民意在建設中的重要作用，使基層黨組織始終堅持為人民服務的宗旨，為代表和實現基層群眾的最根本利益奮斗。

（二）政府正確定位，推進政策落實執行

2021年4月25-27日，習近平總書記在廣西考察時對實施鄉村振興戰略發表了重要論述，為鄉村振興工作的推進提供了進一步的思想指導。以此為基礎，各基層政府應當積極探索切實有效的工作辦法，持續開展鄉村振興工作，具體而言，主要分為以下幾個層次。首先，明確政府角色定位，理清各部門工作職能?；鶎庸ぷ鞔蠖喾彪s且瑣碎，但卻是最貼近人民群眾的部分，人民對于公權力和政府最初的信服感和尊重也都是來自基層政府。這就要求基層政府工作人員需要明確自己的職責定位，始終堅持建設服務型政府的發展理念，組織協調好各部門的職能和分管事務，使各基層部門相互之間能夠形成有效的工作群體和鏈條，真正替人民群眾辦真事，真辦事，解決人民群眾在生產生活方面遇到的阻礙和困難。其次，引導企業資本和創業人才進入鄉村，維持鄉村長期穩定發展。引導經濟資本帶入鄉村，以企業帶動鄉村發展，是推進基層治理，鞏固脫貧成果的有效方式。各政府在參與基層治理的過程中要及時向入駐的鄉村企業提供所需的有助于企業建設發展的相關數據，合理進行政府信息公開，維持公開透明的市場秩序，激發市場活力，促進資源有序流動，推動鄉村潛力迸發和基層經濟發展。同時積極鼓勵個人創業，通過政策傾向扶植依托各地特色產業創業致富的創業人才，從政府角度幫助他們利用本地資源。最后，加強民主監督建設，保證基層權力得到有效控制。越接近人民群眾生活的地方，權力濫用的弊端更容易凸顯；越深入基層和社區，群眾對于國家政策的敏感度就越低?；鶎诱谌粘＝ㄔO過程中要注重基層民主，積極拓寬民主監督渠道，完善民主監督程序，保障基層民眾的知情權和發言權，增強基層民眾政治參與感的同時也將權力放在大眾面前公開運行，有效防止基層權力腐敗和濫用。

（三）發揮基層自治組織職能，促進鄉村發展轉型

行政管理工作中，有權進行行政行為的行政主體除了政府之外，還有被授權和委托的社會組織。在基層治理的過程中，除了基層政府要充分發揮作用之外，各基層自治組織也應當積極參與。實踐中，作為相對弱勢的個體，基層民眾在權利維護和參與基層建設的過程中，和政府相比常常面對包括可知信息不對稱和影響力不夠在內的多種問題。同時，由于基層事務發展的速度之快，面積之大，若是一味要求政府包辦一切，不僅過分地擴張了基層政府的公權力，加大機關工作人員的工作壓力，也不利于激發鄉村自身的發展潛能。因而在完善基層治理的過程中，各基層自治組織可以根據現實情況和擅長事務將繁雜的基層事務合理分配，并將相應的行政權授予基層自治組織。一方面，采取這樣的措施可以使各自治組織免于虛置，使基層治理的自治性不斷增強；另一方面，該工作方式可以使基層政府從大量細枝末節的具體工作中解脫出來，更好地從政策落實方面發揮服務和引導的作用，不至于使國家的權力嵌入成為引發基層治理矛盾的新原因，逐步實現國家公權力的嵌入和內生自治的結合平衡。

（四）基層司法機關加強執法，推進鄉村治理中的法治建設

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，發揮法治在國家治理體系和治理能力現代化中的積極作用。而作為有國家強制力保證實施的法律的實施載體的司法系統，基層鄉鎮法庭的建設也成為鄉村振興戰略中不可或缺的一個部分。具體來說，鄉鎮司法在發展的過程中，立足鄉村，扎根基層，把法治思維、法治手段和村民自治結合起來，把法律和道德、鄉規民俗結合起來，通過法治手段加強鄉村治理，采取有效形式化解基層糾紛。首先，在日常的司法工作中加強和基層黨組織和政府的聯系，積極和黨組織進行工作上的交流，對黨組織提出的問題積極做出改進，不斷創新工作方法，加強思想學習，堅定全面依法治國的戰略理念。其次，著力構建大調解機制，堅持多元化的糾紛解決方式，從多個角度出發，全方位的解決矛盾，努力做到案結事了，達到糾紛解決的最優化。再次，促進司法資源下沉，推進司法資源合理分配，通過對各種司法資源的分類利用，加強司法資源的人民性，減少司法資源的限制和浪費，逐步實現司法資源的有效流轉和充分利用。最后，加強基層法治氛圍的培養，通過法官講法，社區宣傳等多種方式，讓基層民眾能夠更好地適應配套市場經濟的司法糾紛解決機制，學習法律知識，更新法律觀念，在日常的生活中自覺自愿地遵守法律，維護法律，通過糾紛的解決提高法律的權威性和公信力，面對包括三權分置等新興權利的糾紛時，憑借對法律的正確適用等方式解決相關爭議，為鄉村振興和基層治理提供有力的法律保障。

（五）善用互聯網，推進智慧鄉村的數字化體系建設

隨著互聯網的發展，以包括大數據在內的互聯網應用成為新時代下完善基層治理模式，提高基層治理能力的有效選擇。而隨著社會資本不斷注入鄉村，適應市場經濟，建設智慧鄉村也是大勢所趨。推進智慧鄉村的數字化體系建設，可以從治理主體，治理手段，治理理念等多個方面開展工作。首先，在治理主體方面，基層政府可以進一步推進職能的明晰，在引入數字化治理的過程中考慮專業化和精細化發展，通過授課學習和相互交流等方式提高基層治理人員的知識水平，就數字化和大數據的應用重點培養專業性人才。其次，在治理手段方面，不同的地區可以采取不同程度的方式實現對于大數據的應用。在經濟和網絡比較發達并且已經完成新村改造的鄉鎮，可以通過搭建智慧數據平臺等方式，實現鄉村向新型城鎮化的過渡，進一步推進網格化治理的同時有重點的帶動當地特色產業的發展。而在發展相對緩慢的中西部地區，首先需要保證包括網絡基站等基礎設施的建設和日常維護，其次則需要在考慮當地經濟容量的基礎下合理利用網絡，通過互聯網和大數據平臺促進地區發展，逐步縮小地區之間的發展差距。

四、結語

全面推進鄉村振興，作為中國特色社會主義現代化強國建設的重要部分，關乎廣大人民群眾的福祉，在維系社會穩定，連接城鄉關系方面起著基礎性的作用，在整個戰略布局中也有著不容忽視的建設性意義。作為鄉村振興戰略中的一個重要部分，完善基層治理，建設宜居鄉村將是現在乃至未來一段時間內學界各方持續關注的重點。隨著鄉村振興促進法的頒布實施，鄉村和基層必將迎來有法可依、有法必依的發展階段。在這個過程中，既需要基層黨組織始終發揮思想領導和政治領導的站位，也需要政府和各自治組織的積極參與，同時加之司法的強制力保障，才能在多方協調多方努力的工作下，實現社會主義新農村的建設，全面奪取鄉村振興戰略偉大勝利的優秀成果。