日本少子化對策演進及啟示

戰婧媛

（重慶工商大學法學與社會學學院 重慶 400060）

日本是一個少子高齡化國家。二戰后日本曾出現過兩次“嬰兒潮”，第一次“嬰兒潮”是從1947年至1949年，總和生育率超過4.32，但在1950年之后急劇下降，第二次“嬰兒潮”是從1971年至1974年，總和生育率下降到2.1，處于正常人口更替水平。

第一次“嬰兒潮”出現后，日本政府為了遏制人口過快增長，以1948年制定的《優生保護法》為基礎，在法律上認可墮胎，實現墮胎自由化，主要是通過墮胎實現必要的出生控制，控制人口增長。

雖然日本政府曾有計劃地制定過防止人口過度增長的政策，但是沒有明確限制生育孩子個數。1975年出生率開始下降到正常人口更替水平以下，1989年日本總和生育率降至1.57，日本開始認識到少子化問題的嚴重性。

針對少子化現象，日本政府開始制定減輕生育壓力，提高生育意愿的對策。[1]

一、日本少子化現狀及對策演進

（一）日本少子化現狀

1949年日本第一次生育高峰時期出生人數達到269.663 8萬人的峰值，在第二次生育高峰時期的1973年出生人數約為210萬人，1975年出生人數跌破200萬人，之后每年都在反復增加和減少，總體呈減少趨勢。

日本的夫妻理想子女數從1987年的2.67人開始下降，到2015年出現理想子女數最低值2.32人，平均打算生育子女數也從1987年的2.23人降至2015年的2.01人。

2019年日本總人口為1億2 617萬人，出生人數為86萬5 234人，跌破90萬人。總和生育率為1.36，比2018年下降了0.06個百分點。其中0～14歲人口為1 521萬人，占總人口的12.1%。2020年10月，日本總人口為1億2 622萬7千人，出生人數為84萬832人，比2019年的86萬5 234人減少了2萬4 407人，出生率為6.8‰，較2019年的7.0‰有所下降。總和生育率為1.34，與2019年的1.36相比也有所下降。預計0～14歲人口總數為1503萬人，占總人口的12.0%。[2]

（二）日本少子化對策演進

1.20世紀90年代末期的日本少子化對策（1991年～1999年）

1989年日本的總和生育率從歷史上最低的1.58降至1.57，給日本社會帶來了巨大沖擊，在“1.57沖擊”后，日本政府開始意識到問題的嚴重性，以此開始著手制定針對出生率低和孩子數量減少的政策。

1991年1月，日本政府發布了《營造健康生育環境的相關部門聯絡會議報告書》，希望通過協調家庭生活和職業生活，改善家庭生活和生活環境和提供育兒支持來減輕育兒負擔，實現男女共同參與型社會。

為了應對少子化態勢的進一步加深，1994年12月，文部省、厚生省等四省聯合制定了《今后育兒支持措施的基本方向》，簡稱《天使計劃》。該計劃以十年為目標，明確將兼顧育兒和工作、家庭育兒支持、改善育兒住房和生活環境、輕松的教育氛圍、降低育兒成本作為施策方向。同時為落實《天使計劃》，厚生省還制定了旨在改善地區育兒支持中心的《緊急保育對策五年計劃》。

1998年12月，思考應對少子化問題的專家會議通過的《為了建立一個有夢想的家庭和養育孩子的社會（提案）》，從工作方式，家庭、社會、教育方面提出了改進的內容。

1999年12月，日本政府根據1998年思考應對少子化問題的專家會議的建議，在推動少子化對策部長級會議上制定了《推進少子化對策基本方針》，力求改善工企業文化，平衡工作和育兒；營造安心健康的生育環境；發展多樣化托育服務；推動舒適生活和輕松教育；改善居住環境。同月大藏省、厚生省等六省在《推進少子化對策基本方針》的基礎上制定了《重點推進少子化對策具體實施計劃》，簡稱《新天使計劃》。《新天使計劃》是對已有的《天使計劃》和《緊急保育對策五年計劃》的重新審視，規劃時間從2000年至2004年，包括母子保健、咨詢、教育等21個領域。

2.21世紀初期的日本少子化對策（2000年～至今）

2001年7月，內閣政府進一步制定了《兼顧工作和育兒的支持政策方針》。該方針對改善工作環境、托育服務、地區育兒支持，減少等待進入托兒所的兒童、放學后的兒童保障指明了基本方向和目標對策。然而，除了在《新天使計劃》出臺后的2000年，總和生育率較1999年略有提高外，2001年又降至1.32。

2002年9月，為了改變少子化的趨勢，在《推進少子化對策基本方針》背景下，厚生勞動省（原厚生省）開始推進另一階段的少子化對策《少子化對策+1》。《少子化對策+1》繼續著眼于與育兒相關的措施，以重新審視工作方式、地區育兒支持、下一代社會保障支持、提高孩子的社會性和自立性四支柱為中心的進行施策。

然而以上對策并沒有緩解總和生育率和出生人數下降的趨勢，針對這樣的情況，2003年7月，日本政府制定了《下一代培養支持對策推進法》（2003年第120號法律）。同月，日本國會通過了《少子化社會對策基本法》（2003年第133號法律），該法明確了改善就業環境、加強保育服務、完善婦幼保健制度、減輕經濟負擔、加強意識教育等八個方面的少子化基本對策，并于同年9月生效。

2004年6月，內閣會議通過了《少子化社會對策大綱》，該大綱基于三個觀點和四個重點事項，提出了28項具體對策，大力推進改變出生率下降的綜合社會對策。同年12月少子化社會對策會議進一步制定了《基于少子化社會對策大綱的具體實施計劃》，簡稱《兒童·育兒支持計劃》，該綜合計劃提出了從2005年開始到2009年的五年內要采取的具體措施和目標。[3]

2005年，日本自1899年開始進行人口動態統計以來，首次出現了出生數低于死亡數的情況，總人口轉為人口減少社會，總和生育率為1.26，創下歷史最低。日本政府認識到僅靠現有的對策無法改變少子化的趨勢，要從根本上擴充強化少子化對策，因此2006年6月，少子化社會對策會議制定了《新少子化對策》。《新少子化對策》強調促進全社會的意識改革，要從孩子和家庭的角度出發，擴充施策，包括全生命周期的育兒支持、婦女再就業幫助、稅收鼓勵、防止虐待等內容。

根據2006年12月發布的《日本未來人口推算》顯示，少子化態勢將繼續加深，2007年12月，“支持孩子和家庭的日本”重點戰略討論會議制定了《支持孩子和家庭的日本》重點戰略。該重點戰略強調要解決就業和結婚生育二選一的結構，通過工作方式的改革實現工作和生活的平衡，并構建全面支持“家庭育兒”的框架。同月，促進工作與生活平衡官民高層會議通過了《工作生活平衡憲章》和《促進工作生活平衡行動指南》。[4]

2008年2月，為了建立一個所有人都可以安心工作，致力于孩子的健康成長的社會，從質和量上充實和加強消除等待進入托兒所兒童的保育措施，厚生勞動省制定了《新零待機兒童作戰》。

2009年6月，從零開始思考少子化對策項目組制定了《“大家的”少子化對策》，該對策指出，“家庭”“地域”“職域”所發揮的結婚和育兒支持功能下降，作為整體組織的社會有必要強化和重建“育兒安全網”，以實現少子化趨勢的扭轉。

2010年1月，根據《少子化社會對策基本法》，內閣會議通過了《兒童·育兒愿景》（此為第三次制定的《少子化對策大綱》），提出了12項對策，制定了未來5年的推進方案。同年6月，少子化社會對策會議通過了《育兒新系統基本制度方案綱要》，為育兒家庭提供基本福利和各種服務，以實現一個創造新的工作崗位和促進女性就業的活力社會。

2013年4月，厚生勞動省制定了《加速消除待機兒童計劃》，以2013年至2017年5年時間確保40萬兒童有托兒所接受，致力于消除“待機兒童”。日本政府持續致力于少子化對策，但少子化的態勢并沒有得到充分的遏制。雖然總和生育率從2005年的1.26上升到2012年的1.41，但在發達國家中也屬于較低水平。同年6月，少子化社會對策會議通過了《突破少子化危機緊急對策》，將支持結婚、懷孕、生育作為對策的核心來推進。通過對結婚—懷孕—生產—育兒的不間斷支持，和強化推進第一胎、第二胎、第三胎以后不同孩次的綜合政策進入新階段。[5]

2015年3月，根據長期以來的綜合施策，內閣政府制定了新的《少子化社會對策大綱》。該大綱指出要進一步完善育兒支持政策，幫助年輕人盡早實現結婚生子的愿望，對多子女家庭的提供進一步扶持，改革工作方式，完善因地制宜的相關措施。

2017年6月，厚生勞動省為了在3年內消除全國待進入托兒所的兒童制定了《安心育兒計劃》，包括擴大保育覆蓋面、確保保育質量、確立可持續的保育制度等六大內容。

由于受新冠肺炎的影響，育兒家庭因學校臨時關閉受到影響，營造能夠安心生養孩子的環境的重要性再次凸顯。2020年5月，內閣政府第四次制定了《少子化對策大綱》。同年12月，厚生勞動省發布了《新安心育兒計劃》，規劃了從2021年至2023年的安心育兒計劃包括因地制宜的政策安排、通過提高職場吸引力來確保保育員數量的穩定等重點安排。

二、日本少子化對策的效果及啟示

（一）效果評價

從主觀來看，根據針對20～49歲的人群《關于少子化社會的國際意識調查》數據顯示，相較于2015年，結婚意識方面，現在更多的人不再認為“結婚是必需的”“結婚比較好”，并且更多的人認為“結婚、同居、戀人都不是必要的”，同時認為“考慮結婚、生子的年齡、孩子的成長等來制定人生規劃是很重要的”人數也有所下降。生產意愿方面，大多數人想要孩子的數量在逐漸減少，與2005年的2.4人、2010年的2.3人、2015年的2.2人相比，2020年想要孩子的數量平均只有2.1個。

育兒方面，現在大部分人認為小學入學前的夫妻育兒分工“主要由妻子來做，丈夫也會幫忙”“妻子和丈夫都一樣做”，比以往人數有所增加，同時，在男女分工的看法上，現有超過半數的人反對“男主外，女主內”，較2015年的人數顯著增加。社會保障方面，大多數人認為日本適合生育的理由是因為“地區治安好”“從懷孕到生產后對母親和兒童的醫療保障都很完善”“各種完備的保育服務”“有教育費用的支持”，與此同時在生育后有很多人認為“因為業務繁忙，很難休息”“沒有生育、育兒相關的休假制度”而沒休產假或配偶陪產假。總的來說，作為影響生育率不可忽視的因素，女性參與勞動力市場的人數增多，女性就業率的上升以及女性自我意識增強而選擇晚婚或未婚、少生或不生。

雖然日本政府多年以來一直推進綜合性少子化對策，依舊沒能避免政策缺位和利用率不高的問題，因此日本的結婚意愿和生育意愿沒有如愿提高，反而逐步走低。但是從細節來看，夫妻共同參與育兒的意識有所提高，并且政府在醫療保障、保育服務和教育支持方面的努力得到了認可。

從客觀來看，1991年至2004年，日本的年出生人數從122.3萬人減少到111.1萬人，總和生育率也從1.53近乎逐年下降，降至1.29，在2005年時總和生育率創下日本歷史新低——1.26，這一階段的政策效果沒有得到體現，低生育少子化的態勢沒有得到改善。在總和生育率觸底的2005年后，通過一系列政策的實施，2006年總和生育率從1.26略有回升至1.32。在此后的2007年至2016年，雖然出生人數近乎逐年下降，但總和生育率在保持穩定的同時，逐年上升。然而2017年至2019年，出生人數逐年減少的同時，總和生育率也從1.43降至1.36。

日本20年來，通過在教育、就業、基礎設施、性別觀念等多個方面綜合施策，來提高個人和家庭的福利保障，以營造一個生育友好的社會為目標，促進國民的生育意愿。但是從數據上看，總和生育率依然不甚理想，近年總和生育率更是逐年走低。但少子化是一個全球化趨勢，很難從根本上逆轉，日本通過綜合施策在一定時期內保持了穩定并有小幅提升，說明少子化對策在減輕和減緩少子化態勢上起到了一定作用。如果日本沒有采取這一系列的少子化對策，其生育水平可能會進一步降低，給人口結構造成不可挽回的影響[6]。

（二）日本少子化對策的啟示

1.營造生育友好的家庭環境

首先應明確生育是女性的自由，生或不生都不應該受到他人的嘲諷、譴責和脅迫。“男主外，女主內”的傳統觀念認為女性應該承擔大部分照料子女的責任，隨著社會的發展和職業女性的增多，女性一人承擔生育孩子的責任不僅給女性身體上帶來巨大壓力，心理上也受到一定影響。因此，應該加強宣傳，促進傳統育兒觀念轉變，設置男性使用陪產假的獎勵，提高陪產假的利用率，鼓勵男性參與生育和家務勞動全過程。同時還應加強對男性的育兒指導，使男性在參與育兒時發揮實實在在的作用。從家庭內部關系看，應重視家暴問題，加強對家庭暴力的發現和干預，制定家庭暴力相關的法律法規和對受害婦女兒童的保護幫助措施，使家庭成為婦女兒童真正的港灣。[7-9]

2.營造生育友好的工作環境

首先在意識上企業家、雇主等應該從根本上認識到生育是事關人類發展的大計，也是事關企業單位自身長久發展的保證，將生育友好理念融入企業和職場文化，打造一個生育友好的工作環境，促進職工工作家庭平衡。其次在規章制度方面應設置女性友好的雇傭制度，消除就業歧視；提供男女職工都能輕松使用的產假、陪產假、育兒假等親職假；建立女職工生育后回歸職場的支持體系和再就業雇傭制度。然后在設施上鼓勵企業單位設置托幼中心，減輕職工照顧孩子的負擔，使男女職工在工作的同時，滿足照料孩子的需求，需要注意的是企業單位不能因此變相延長職工的工作時長。最后，政府應對生育友好的企業進行鼓勵，比如給予稅收優惠的政策扶持，以點帶面促進其他企業的完善和改進。[10]

3.營造生育友好的社會環境

加快發展托育公共服務，加大支持力度，引導多種形式多個層次的托育服務發展，提高托育服務人員的素質。建設生育友好型城市，加快建設育兒友好的公共設施和促進育兒友好的商業設施建設，為育兒家庭外出時提供照料孩子的便利。加強治安保障，加強對存在安全隱患的道路交通等設施的整改，營造一個安全的生活環境。為育兒家庭提供優惠的住房政策和一定的住房津貼，減輕育兒家庭的經濟壓力。倡導全社會參與生育友好環境的建設，比如倡導在公共場所尤其是有婦女兒童和老人的場合禁止吸煙。同時還將考慮單親家庭、有殘疾兒童的家庭等各種家庭和兒童納入政策扶持中，營造一個多方位的，不僅對“生”友好，也對“育”友好的生育友好型社會環境。[11]

4.構建生育友好的育兒支持體系

在孕婦產前，相關部門應做好備孕、生產的健康知識科普宣傳，對不孕不育的夫婦進行醫療幫助，動員備孕夫妻做好孕前檢查，確保優生優育。在孕期醫療機構應合理配置婦幼保健人員，加強對高齡、高危孕婦的風險防控。分娩時，醫療機構應確保最優的分娩方式，并完善應急措施。分娩后，要關注女性產后的身心健康，同時還應加強對分娩后尤其曾是高齡高危孕婦的女性產后的持續監測和管理，保障女性產后身體順利恢復。在育兒過程中，父母應樹立正確的育兒觀念，政府應從教育、醫療等方面減輕育兒負擔，降低育兒成本方面施策，例如對高昂學費，高價學區房，早教機構高價收費的現象進行監督和管理。通過綜合的保障措施，為育兒家庭構建一個全生命周期的育兒支持體系。