三治融合視域下發(fā)揮基層黨組織引領(lǐng)作用的內(nèi)在邏輯及實(shí)踐路徑

賀培

（武漢理工大學(xué) 湖北武漢 430070）

自治、法治、德治“三治融合”是新時(shí)代基層社會(huì)治理的新思維、創(chuàng)新發(fā)展的新方向。黨的十九大報(bào)告明確指出，要建立自治、法治、德治相結(jié)合的新型鄉(xiāng)村治理體系。黨的十九屆四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)，要健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。這對(duì)于當(dāng)前基層社會(huì)治理中如何發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘和黨員的先鋒模范作用，助力“三治融合”的基層治理模式形成具有重大理論和實(shí)踐意義。新時(shí)代背景下，我們既要主動(dòng)出擊，找出阻礙“三治”融合的癥結(jié)所在；也要積極探討，厘清發(fā)揮基層黨組織引領(lǐng)作用與促進(jìn)“三治融合”形成的內(nèi)在邏輯；更要回歸現(xiàn)實(shí)，將基層制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，探索實(shí)現(xiàn)“三治融合”的新著力點(diǎn)。

一、癥結(jié)：“三治”未融的阻礙因素

（一）自治之維：群眾參與不足

村民自治是廣大農(nóng)民群眾行使民主權(quán)利，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本社會(huì)政治制度。就現(xiàn)實(shí)運(yùn)行而言，村民參與自治的廣度與深度存在明顯不足，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是參與覆蓋不足；二是參與意識(shí)不足；三是參與能力不足。從參與主體來看，基層黨員干部所占比例較大，婦女、老人等弱勢(shì)群體所占比例較小；居住地至村委會(huì)較近、交通較為便利的群眾參與度較高，居住相對(duì)偏遠(yuǎn)、交通不便的群眾參與度較低；文化程度較高的群眾更為積極，反之呈現(xiàn)政治冷漠。從農(nóng)民參與選舉、決策、管理和監(jiān)督的過程與結(jié)果來看，農(nóng)民對(duì)自己的定位更多為“群演”，主角和主人翁意識(shí)不強(qiáng)；同時(shí)多數(shù)農(nóng)民對(duì)自身話語權(quán)及其權(quán)重的認(rèn)識(shí)存在較大偏差，政治信任感和政治效能感偏低，缺乏政治參與的熱情。從村民參與能力來看，村民由于受文化、信息等因素限制，對(duì)政策認(rèn)識(shí)理解不充分，在參與自治過程中，易受他人影響或說服，極少表達(dá)個(gè)人意愿或訴求；當(dāng)個(gè)人權(quán)益受到侵犯時(shí)，無法采取正確方式及合法渠道捍衛(wèi)自己的權(quán)益，整體政治參與能力亟需提高。

（二）法治之維：法律意識(shí)薄弱

法治發(fā)展最強(qiáng)大力量在于人民參與，農(nóng)民群體是中國農(nóng)村社會(huì)法治實(shí)施和實(shí)現(xiàn)的主體，農(nóng)民個(gè)體法治意識(shí)的復(fù)蘇和主體權(quán)利的覺醒對(duì)法治農(nóng)村建設(shè)具有推動(dòng)作用，關(guān)鍵在于農(nóng)村法治主體的積極參與[1]。就當(dāng)前農(nóng)村法治建設(shè)情況來看，我國農(nóng)民群體普遍存在法律意識(shí)薄弱問題。究其原因，首先，受教育水平的高低影響了農(nóng)民群體對(duì)法律的理解程度。多數(shù)農(nóng)民文化程度低，枯燥的法文和繁瑣的法律程序難以在農(nóng)村普及。其次，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響，農(nóng)村法治建設(shè)的主力軍——中青年，大多在外打工，村中多為留守兒童和空巢老人，這些群體的法治意識(shí)、法律知識(shí)和法律能力普遍不足。再者，受農(nóng)村傳統(tǒng)觀念及習(xí)俗影響，農(nóng)民多秉持“息事寧人”“無訟”等思想，當(dāng)遇到矛盾糾紛或權(quán)利受到侵害時(shí)，并未采用法律武器或走法律程序來維護(hù)自身權(quán)益，這也減緩了我國農(nóng)村法治建設(shè)的進(jìn)程。

（三）德治之維：道德素質(zhì)欠缺

作為社會(huì)意識(shí)形態(tài)的重要組成部分，道德素質(zhì)在很大程度上影響著人們的價(jià)值觀和行為。近年來，我國農(nóng)村精神文明建設(shè)雖取得一定進(jìn)展，但農(nóng)村中仍有不少封建、落后的思想觀念和行為習(xí)慣的殘留，如封建迷信、重男輕女、惡霸治村、賭博偷竊等，這成為我國農(nóng)村改革深入發(fā)展的阻礙。此外，伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變革、農(nóng)民思想的解放和外來文化的沖擊，農(nóng)民群體不能較好地處理自己與他人、金錢和道德、理想和現(xiàn)實(shí)的關(guān)系；因爭地?fù)屗⒕葷?jì)評(píng)定等引起的鄰里矛盾、斗毆事件也時(shí)常發(fā)生。同時(shí)，隨地吐痰、亂丟垃圾、亂排污水等不注意個(gè)人衛(wèi)生和公共衛(wèi)生等陋習(xí)依舊存在。這些不道德行為和現(xiàn)象影響了我國農(nóng)村地區(qū)的思想道德建設(shè)，阻礙了我國農(nóng)村事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

（四）三治融合：制度環(huán)境缺乏

制度通過向人們提供一個(gè)日常生活的結(jié)構(gòu)來減少不確定性[2]。健全的制度與規(guī)范的程序是保證各項(xiàng)工作有序開展、平穩(wěn)運(yùn)行的基礎(chǔ)。但從當(dāng)前農(nóng)村實(shí)際來看，“三治”建設(shè)工作的制度化、程序化存在明顯滯后。一是農(nóng)村制度建構(gòu)無法銜接頂層設(shè)計(jì)。為了有效實(shí)現(xiàn)村民自治，黨中央從頂層出發(fā)，制定、頒布了《村民委員會(huì)組織法》，但農(nóng)村事務(wù)具有鮮明的復(fù)雜性、多樣性特征，中央政府的宏觀制度設(shè)計(jì)無法針對(duì)各地實(shí)際情況進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范化。而農(nóng)村的各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，大多停留在照搬中央各項(xiàng)《意見》之上，缺乏適用于本村實(shí)際、與頂層設(shè)計(jì)相銜接的具體規(guī)章制度。二是程序運(yùn)行不規(guī)范。村民委員會(huì)作為由全體村民選舉產(chǎn)生的村民自治重要平臺(tái)，在選舉過程中存有不合理行為，如抱團(tuán)拉票、投票。此外，還存在村民委員會(huì)與各級(jí)政府、黨委關(guān)系定位不清晰問題。如上級(jí)政府把村民委員會(huì)當(dāng)作自己的隸屬單位，使之成為自己的全權(quán)代理人。同時(shí)，部分村干部也未能明確自己的職責(zé)，忽視村民的意愿與利益，化身成為鄉(xiāng)政府或黨支部決策的執(zhí)行者。

二、邏輯：基層黨組織與“三治融合”的價(jià)值拓補(bǔ)

（一）自治之需：有利于促進(jìn)政治動(dòng)員

政治動(dòng)員既是黨重要的工作方式，也是黨鮮明的政治優(yōu)勢(shì)。政治動(dòng)員對(duì)于激發(fā)民眾政治熱情、提高民眾凝聚力具有重要作用。自中國共產(chǎn)黨成立以來，通過自身實(shí)踐創(chuàng)造和總結(jié)了一系列政治動(dòng)員經(jīng)驗(yàn)，這為新形勢(shì)下動(dòng)員農(nóng)民參與政治生活提供了重要參考。一是組織引導(dǎo)，即從組織上動(dòng)員群眾，鼓勵(lì)農(nóng)民為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村建設(shè)和發(fā)展投入人力、物力和智力支持；二是思想灌輸，即通過思想灌溉，喚醒其公民意識(shí)和國家意識(shí)；三是媒體宣傳，即通過廣播、布告、標(biāo)語等方式傳播各類政治信息，強(qiáng)化農(nóng)民的政治意識(shí)和政治參與能力；四是利益激勵(lì)，人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)[3]，以滿足農(nóng)民經(jīng)濟(jì)、政治訴求為前提號(hào)召其參與政治生活；五是開展農(nóng)民教育，如通過開展夜校、成人教育等方式，提高農(nóng)民的文化水平和政治素養(yǎng)，提升農(nóng)民的政治覺悟和能力。這些經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)于在“三治融合”背景下加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、啟發(fā)和教育農(nóng)民，提高農(nóng)民自治的參與度、參與意識(shí)和參與能力具有重要的借鑒意義。

（二）法治之需：有助于明確法治方向

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義法治之魂[4]。從歷史來看，實(shí)踐和人民決定了農(nóng)村法制建設(shè)必須由黨來領(lǐng)導(dǎo)。1927年大革命失敗后，黨的工作重心開始轉(zhuǎn)向農(nóng)村，在農(nóng)村革命根據(jù)地建設(shè)中，毛澤東、朱德等老一輩無產(chǎn)階級(jí)革命家結(jié)合形勢(shì)，創(chuàng)造性地制定并頒布了一系列法令法規(guī)文件，為規(guī)范農(nóng)民行為、化解農(nóng)民矛盾、調(diào)節(jié)農(nóng)民關(guān)系提供了法律依據(jù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村由“人治”到“法治”的轉(zhuǎn)變，開啟了黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村法制建設(shè)的開端。從現(xiàn)實(shí)來看，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是農(nóng)村法治建設(shè)的唯一出路。我國農(nóng)村分布較散，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，非官方組織和其他社會(huì)力量很難長期、穩(wěn)定地投入到農(nóng)村法治建設(shè)過程中，而中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的基層黨組織遍布農(nóng)村各地，可以因地制宜、有目標(biāo)、有針對(duì)地開展農(nóng)村法治建設(shè)工作，引導(dǎo)農(nóng)民學(xué)法、守法、知法、用法，確保農(nóng)村法治建設(shè)朝著正確的方向發(fā)展。

（三）德治之需：有利于規(guī)范道德行為

新時(shí)代社會(huì)治理的重心在基層，公民道德建設(shè)的重點(diǎn)也在基層[5]。農(nóng)村黨支部與廣大農(nóng)民有著直接密切的聯(lián)系，能夠第一時(shí)間掌握村民思想動(dòng)態(tài)，了解群眾情緒變化，把解決思想問題與解決實(shí)際問題結(jié)合起來，從而規(guī)范農(nóng)民行為，夯實(shí)農(nóng)村道德建設(shè)基礎(chǔ)。就黨員自身來講，黨員、基層干部可以依托本土產(chǎn)生的鄉(xiāng)情與親情，在言傳身教，引領(lǐng)示范中矯正村民不道德行為，樹立道德楷模，引領(lǐng)道德建設(shè)新風(fēng)向。就黨支部來看，一方面支部可依托自身所具備的感召力和凝聚力，向村民傳播道德知識(shí)、道德觀念，引導(dǎo)農(nóng)民重視并參與道德建設(shè)；另一方面黨支部可憑借自身的地緣優(yōu)勢(shì)，根據(jù)新形勢(shì)、新要求因地制宜地創(chuàng)造、創(chuàng)新“文化產(chǎn)品”和道德建設(shè)方式。此外，基層黨支部還可以憑借自身的政治功能，通過制定明確的道德賞罰機(jī)制、鄉(xiāng)規(guī)民約，對(duì)農(nóng)民行為是否道德進(jìn)行界定，以清晰的賞罰機(jī)制規(guī)范、約束村民言行舉止，調(diào)動(dòng)并強(qiáng)化農(nóng)民參與農(nóng)村道德建設(shè)的積極性。

（四）三治融合：有助于健全治理新格局

自治、法治、德治并非獨(dú)立分割，而是一個(gè)你中有我、我中有你、齊頭并進(jìn)、協(xié)調(diào)互補(bǔ)的整體。黨支部在農(nóng)村三治過程中，可以通過自身的建設(shè)、引導(dǎo)和規(guī)范，助力三治融合治理新格局形成。首先，農(nóng)村黨支部可以在引導(dǎo)農(nóng)民參與治理過程中融入農(nóng)村優(yōu)秀道德傳統(tǒng)、村規(guī)民約及相關(guān)法律法規(guī)，發(fā)揮長老、鄉(xiāng)賢、黨員的引領(lǐng)作用，發(fā)揮法律的明示、預(yù)防、規(guī)范等作用，矯正基層自治的不足，堅(jiān)持在道德和法律范圍內(nèi)開展治理；其次，農(nóng)村黨支部可以在普法中，強(qiáng)調(diào)參與基層自治、表達(dá)利益訴求的重要性，鼓勵(lì)村民通過自治維護(hù)、實(shí)現(xiàn)自身利益，在法治建設(shè)中，以德治為支撐，實(shí)現(xiàn)規(guī)范治村、依法治村；再者，農(nóng)村黨支部可以在德治建設(shè)中，通過培養(yǎng)公民的法律意識(shí)和主人翁意識(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)民自發(fā)甄別、革除陋習(xí)，宣傳、弘揚(yáng)傳統(tǒng)美德，使得體現(xiàn)村民意愿的村規(guī)民約與國家法律銜接協(xié)調(diào)、相互配合。達(dá)到自治、法治、德治共同發(fā)展的新目標(biāo)，從而構(gòu)建三治融合的全新治理格局。

三、思考：基層黨組織引領(lǐng)三治融合的實(shí)踐路徑

（一）堅(jiān)持思想引領(lǐng)，保持政治引導(dǎo)力

一是提高農(nóng)村群眾的思想認(rèn)識(shí)和政治覺悟。為提高農(nóng)民思想政治水平，讓農(nóng)民群眾及時(shí)了解黨和國家的路線、方針、政策，農(nóng)村黨支部應(yīng)不斷創(chuàng)新宣傳方式和途徑，如既可以通過張貼、懸掛宣傳標(biāo)語等方式傳達(dá)黨的重要指導(dǎo)思想和執(zhí)政理念，也可通過專家講座、座談會(huì)等方式組織村民集體學(xué)習(xí)，使農(nóng)民認(rèn)識(shí)到新時(shí)代群眾參與基層社會(huì)治理的重要性，從而積極主動(dòng)地參與到政治生活中來。二是提升農(nóng)村群眾的政治寬容和政治認(rèn)同。政治寬容和政治認(rèn)同是人民參與民主協(xié)商、平等對(duì)話的基礎(chǔ)前提。首先要降低農(nóng)村自治門檻，擴(kuò)大自治覆蓋面，把村民都納入到自治中來，營造人人參與、人人享有的村民自治環(huán)境；其次，農(nóng)村黨支部和村委會(huì)要積極對(duì)村民的訴求予以回應(yīng)，全方位提高農(nóng)民的政治存在感和政治效能感；再者支部黨員和干部要積極與村民溝通聯(lián)系，對(duì)村民的知識(shí)盲區(qū)積極解答，從而提高村民的政治寬容和政治認(rèn)同，確保政治引導(dǎo)力。

（二）注重能力引領(lǐng)，提高支部公信力

一是倡導(dǎo)農(nóng)民積極投身于政治、法律的學(xué)習(xí)，除定期講座、課程培訓(xùn)外，鼓勵(lì)群眾積極運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)APP等平臺(tái)開展網(wǎng)上學(xué)習(xí)，使農(nóng)民可以擺脫時(shí)間、空間限制，根據(jù)自身需要學(xué)習(xí)國家大政方針和法律條文；二是可以組織農(nóng)民到三治融合做得較好的農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行觀摩學(xué)習(xí)，發(fā)揮榜樣引領(lǐng)作用，吸納優(yōu)秀成果，從而創(chuàng)新本村治理模式。三是要加強(qiáng)農(nóng)村自治組織的隊(duì)伍建設(shè)。既要積極吸納本村鄉(xiāng)賢，又要積極引入優(yōu)秀人才，如大學(xué)生村官、愿意留鄉(xiāng)發(fā)展的青年等，通過匯集人才的方式，增強(qiáng)農(nóng)村自治組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。四是支部黨員可組織一對(duì)一幫扶小組，使其對(duì)所承包小組的各項(xiàng)工作開展情況進(jìn)行追蹤和指導(dǎo)，從而保證農(nóng)村自治事務(wù)能夠順利進(jìn)行和完成。五是支部要引領(lǐng)村委會(huì)定期召開座談會(huì)，對(duì)開展的工作進(jìn)行及時(shí)反思和總結(jié)，在批評(píng)和自我批評(píng)中不斷強(qiáng)化村民的自治、法治和德治能力。在提高村民工作能力、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)基礎(chǔ)上，引領(lǐng)三治更好地走向融合。

（三）把握過程引領(lǐng)，增強(qiáng)發(fā)展原動(dòng)力

一是要加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)村民走出來。既要對(duì)農(nóng)村舊基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行翻新改造，還要加強(qiáng)圖書館、文化廣場等場所的建設(shè)，為村民學(xué)習(xí)和交流提供更多活動(dòng)區(qū)域。二是要積極宣傳引導(dǎo)，動(dòng)員村民改起來。支部黨員可采取多種方式入戶宣傳，引導(dǎo)村民學(xué)習(xí)新思想、新風(fēng)尚，自覺摒棄陳規(guī)陋習(xí)，讓健康文明的新思想深入人心。三是改變激勵(lì)方式，號(hào)召村民學(xué)起來。如村支部可定期開展優(yōu)秀個(gè)人、文明家庭、美麗庭院等評(píng)選活動(dòng)，通過榜樣的帶動(dòng)，促使村民向模范學(xué)習(xí)看齊，從而達(dá)到弘揚(yáng)新風(fēng)正氣的效果。四是創(chuàng)新治理模式，組織村民管起來。如學(xué)習(xí)引進(jìn)湖南省安鄉(xiāng)縣建立的農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生農(nóng)民理事會(huì)治理模式、《村規(guī)民約》自治模式、村居綜合管理模式，充分發(fā)揮村兩委、農(nóng)民專業(yè)合作社、村民理事會(huì)等主體在各項(xiàng)管理中的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，形成農(nóng)民自我教育、自我管理、自我發(fā)展的新風(fēng)尚。五是要強(qiáng)化監(jiān)督制約，敦促村民動(dòng)起來。支部要帶領(lǐng)群眾制定合乎民意的村民獎(jiǎng)罰制度，對(duì)于在三治融合建設(shè)中出現(xiàn)的不和諧因素，要及時(shí)予以糾正和懲處，在規(guī)范村民言行舉止的基礎(chǔ)上把握治理朝著正確的方向發(fā)展。

（四）明確目標(biāo)引領(lǐng)，提升群眾內(nèi)聚力

一是支部要引導(dǎo)村民制定明確的發(fā)展目標(biāo)。就個(gè)人而言，政治層面要積極主動(dòng)了解國家大政方針、學(xué)習(xí)黨的最新思想，具備基本的政治意識(shí)和政治參能力；法律層面要實(shí)現(xiàn)“人治”到“法治”的思想轉(zhuǎn)變，掌握法律常識(shí)，具備基本的法律素質(zhì)和法律能力；道德層面要摒棄不良風(fēng)氣，弘揚(yáng)社會(huì)正氣，做到明是非，知榮辱、辨善惡。就集體而言，政治層面要逐步完善自治制度與程序，制定一套完整的制度規(guī)范，確保自治公開透明；法治層面要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層法治宣傳教育，建立健全基層司法服務(wù)設(shè)施，擴(kuò)大司法服務(wù)覆蓋面、推廣村規(guī)民約、完善農(nóng)村基層行政復(fù)議和行政訴訟制度等，強(qiáng)化法律在農(nóng)村社會(huì)的權(quán)威性和有效性；德治層面要抓實(shí)抓好農(nóng)村精神文明創(chuàng)建活動(dòng)，如建立道德評(píng)議組織，對(duì)違背道德規(guī)范的人事言行進(jìn)行集體評(píng)議，營造團(tuán)結(jié)互助、規(guī)范有序的農(nóng)村新型人際關(guān)系。二是支部要引導(dǎo)制定三治融合建設(shè)的短期目標(biāo)和長期目標(biāo)。各村支部既要依據(jù)本地的實(shí)際發(fā)展情況，制定明確的短期目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治齊頭并進(jìn)，也要銜接國家上層制度將實(shí)現(xiàn)三治融合的終極目標(biāo)融入到長期發(fā)展戰(zhàn)略中來，在短期內(nèi)目標(biāo)的實(shí)踐中矯正、摸索、發(fā)現(xiàn)規(guī)律，最終實(shí)現(xiàn)三治的創(chuàng)新發(fā)展融合。