《中國共產黨農村工作條例》和地方實施辦法的關系研究及啟示

姚峰

（南開大學 天津 300350）

一般認為，地方黨內法規服務于中央黨內法規，地方黨內法規立法工作的唯一任務就是讓中央黨內法規的原則和規定在地方“落地生根”，并使中央黨內法規的追求和旨意在執行中“開花結果”，但實際上不管是中央還是地方，在黨內法規立法工作中都有著全方位多維度的考量。因此，針對黨內法規的個案研究對于中央和地方加強黨內法規建設，推動完善黨內法規體系具有不可替代的意義。

一、《條例》和地方實施《辦法》的關系

2019年8月中旬，中共中央印發《中國共產黨農村工作條例》（以下簡稱《條例》），《條例》公布后，全國大部分省、自治區、直轄市先后出臺《落實〈中國共產黨農村工作條例〉實施辦法》（以下簡稱《辦法》）。以中央《條例》和安徽、貴州和廣東三省《辦法》為例，三省《辦法》在《條例》基礎上制定，在理念原則、框架結構、制度規范等方面不僅與中央《條例》有著千絲萬縷的聯系，同時也展現出比之《條例》更為鮮明的地方特色和時代氣息。

（一）《條例》是地方《辦法》的基準和根基

1.理念和原則上，地方《辦法》堅持和維護中央《條例》

縱觀三省《辦法》文本，對中央《條例》理念和原則的堅守，主要處體現在“黨的領導”“以人民為中心”“農村基本經營制度”“鄉村振興戰略”“一切從實際出發”等方面，下面以“黨的領導”為例進行分析。

在《條例》中，“黨的領導”主要體現在兩個方面：第一，對《條例》進行文本分析，《條例》近5000字，其中涉及到“黨”的地方達到100處之多，而其他諸如“領導”“黨中央”、“黨委”等黨相關的詞匯更是遍布《條例》各個章節；第二，從價值意蘊角度來看，我國目前正處在脫貧攻堅全面勝利，鄉村振興揚帆起航的歷史交匯點，《條例》是中國共產黨黨內第一部完整的、系統的專門針對農村工作而制定的黨內法規，彰顯了新時代要加強黨對農村工作領導的決心。不管是從文本角度還是從價值意蘊角度，不管是中央《條例》，還是地方《辦法》，都處處體現著“黨的領導”的理念，閃耀著“黨的領導”的光輝，這是地方黨內法規在理念與原則上與中央黨內法規相契合的突出表現。

2.框架和結構上，地方《辦法》繼承和模仿中央《條例》

從框架結構來看，貴州、安徽、廣東三省地方《辦法》基本沿襲了中央《條例》之總則—分則—附則的架構；在章節設置上，貴州、安徽和廣東三省《辦法》并未對中央《條例》進行完全地生搬硬套，反而嘗試在中央《條例》的基礎上進行調整，如貴州《辦法》將中央《條例》“隊伍建設”一章刪去；安徽《辦法》除將中央《條例》“隊伍建設”和“考核監督”兩章刪去之外，還增添新章“工作落實機制”；廣東《辦法》將中央《條例》第四章“隊伍建設”改為“工作機制”。在章節上有所調整的同時，三省《辦法》都基本維持了中央《條例》在“組織建設”、“工作任務安排”“干部隊伍建設”“政策保障制度”“考核監督體系”等重點建設方向上的規定。

基于對安徽、貴州和廣東三省《辦法》的分析得出以下結論：中央《條例》在篇章結構和框架布局上會對地方《辦法》產生持久性和決定性的影響，即使地方在制定地方實施辦法時嘗試在個別章節和內容上進行調整和突破，也很難創新出系統化、科學化的架構，更多的則是在框架和結構上對中央《條例》進行繼承和模仿。

3.制度和規范上，地方《辦法》深化和細化中央《條例》

為了確保鄉村振興戰略的有效實施，《條例》將實施鄉村振興戰略的總要求細化成具體的規定，從制度和體制機制層面規定了黨在各個方面、各個環節上對“三農”工作的領導，使黨管農村工作真正實現了有章可循、有法可依。

地方《辦法》對中央《條例》的制度規范進行深化和細化，具體如下：第一，在組織領導方面，貴州、安徽、廣東三省《辦法》中都設立地方性農村工作領導小組，安徽和貴州兩省省委都在各自《辦法》中強調縣委書記應當好鄉村振興“一線總指揮”；第二，在主要任務之經濟建設方面，三省《辦法》都對中央《條例》相應內容進行了具體化。如貴州《辦法》對“新時代黨如何加強、從哪方面加強黨對農村經濟建設方面的領導”這一問題進行了具體而深入的回答，即提出了持續推進農村產業革命、發展壯大集體經濟、壯大新型經營主體和聚集優勢資源四大重要舉措；第三，保障措施方面，中央《條例》明確了各級黨委在農村工作上要完善的五大保障措施，而地方如廣東《辦法》“保障措施”一章的生成邏輯就是在中央《條例》五大措施基礎之上進行優化和調整，強調的滿足農村發展的要素配置、建立“三農”投入增長機制、增加對農村社會事業和基礎設施的重視、發揮規劃科教和法治的作用等任務和要求。地方《辦法》對中央《條例》的細化和深化，集中體現了中央《條例》為新時代鄉村振興“保駕護航”的最終目的。

（二）地方《辦法》在中央《條例》基礎之上的延展與突破

地方《辦法》仍能根據地方特色因地制宜，勇于創新，在統一于中央《條例》理念、原則和價值基礎上，展現出鮮明的本土性、前瞻性和可操作性。

1.地方《辦法》對中央《條例》原則和理念上的延展

在堅持“法制統一”原則的前提下，地方《辦法》根據本地區的政治經濟和文化生活的特點進行嘗試性的立法創新。如在精神文明建設方面，貴州《辦法》第十六條提到“培育和踐行社會主義核心價值觀，大力弘揚‘團結奮進、拼搏創新、苦干實干、后發趕超’新時代貴州精神”，提出了符合貴州特色的“貴州精神”，這生成于貴州大地上的新時代貴州精神，既是對貴州傳統文化的傳承，又是對貴州發展特色的總結，同時也是在內容理念等方面對社會主義核心價值觀的延展。

2.在篇章布局和框架結構上，地方《辦法》對中央《條例》進行優化和調整

從文本分析的角度，貴州、安徽、廣東三省《辦法》，基本沿襲了中央《條例》之總則—分則—附則的架構，在章節設置上也和中央《條例》相差無幾，但仔細分析后便會發現三省《辦法》在篇章結構和布局上對《條例》進行了優化和調整。如以貴州《辦法》為例，從章節設置來看，貴州《辦法》將中央《條例》第四章之“隊伍建設”刪去，然而從文本具體內容上看，貴州《辦法》將中央《條例》之“隊伍建設”一章的內容歸置到“主要任務”章節之下。從篇幅上看，貴州《辦法》在第三章“工作任務”上明顯比中央《條例》相應章節花了更多的筆墨，有兩點原因：其一，“隊伍建設”相關內容的歸置；其二，在“新時代黨如何加強、從哪方面加強黨對農村經濟建設方面的領導”這一問題上，貴州《辦法》進行了具體而深入地論述。通過以上文本分析得出結論：中央《條例》雖然會直接影響到地方《辦法》的篇章布局和框架結構，但地方《辦法》同樣會根據地方特色，包括本地區經濟、政治、文化發展情況進行章節上的調整和篇幅上的優化和擴充。

3.在制度規范上，地方《辦法》對中央《條例》的側重和突破

除了細化，地方《辦法》也對中央《條例》進行“側重”和“突破”，主要體現在以下兩個方面：第一，地方《辦法》展現出和中央《條例》不同的側重點。 “執行”是地方實施《辦法》比之中央《條例》更為突出強調的地方，雖然簡單羅列“貫徹”“落實”的強調次數不能作為各省重視執行與否的判斷標準，卻可以從側面反映出各地方省委在制定實施《辦法》時對于“執行”的重視程度，通過文本分析，中央《條例》全篇有14處提到“貫徹”“落實”；貴州實施《辦法》全篇共提到19次“貫徹”“落實”；安徽實施《辦法》全篇共提到26次；廣東實施《辦法》全篇共提到24次。第二，地方《辦法》相對于中央《條例》的創新之舉。與中央《條例》相比，廣東《辦法》在“主要任務”章節中增加了“鼓勵地方創新、尊重基層創造”“建立完善鼓勵基層探索的容錯糾錯工作機制”等內容條文。實施鄉村振興戰略呼喚新擔當、新作為，這就要求我們遠離故步自封，拒絕墨守成規，以極大的政治勇氣應對農村改革進程中的問題與難題。因此，進一步解放思想、勇于改革創新，就成為廣東《辦法》相對于中央《條例》的一項兼具時代意義和現實意義的創新之舉。

以上，我們通過對中央《條例》和貴州、安徽、廣東三省《辦法》進行分析，總結了中央《條例》和地方實施《辦法》的關系：一方面，中央《條例》決定了地方《辦法》的基準和原則，地方《辦法》只能在理念原則、篇章架構、內容領域等方面對中央《條例》進行效法、仿制和細化；另一方面，地方《辦法》對中央《條例》的理念原則進行延展、對中央《條例》的篇章框架進行調整優化、對其制度規范進行因地制宜地進行側重、延展和突破。

二、啟示

從對中央《條例》和安徽、廣東和貴州地方實施《辦法》的關系研究中可以看出，中央黨內法規作為一般性規定，決定了它不可能對地方所有事項部署的巨細無遺，因此地方省委出于加強社會治理和制度建設的需要，必然在中央黨內法規原有的理念原則、篇章架構和制度規范基礎上進行調整、細化、突破、創新。憑借著超前的理念和卓效的實踐，地方省委在制定地方黨內法規時往往能探索出一些具有鮮明時代特色和普遍推廣意義的制度規范，而這些產生于地方并帶有鮮明時代特色和普遍推廣意義的制度規范，往往為中央制定、修改黨內法規提供了難能可貴的經驗借鑒和源源不斷的動力源泉。

（一）對地方黨內法規建設工作的思考

1.堅決維護黨中央權威和發揮地方特色

地方黨內法規立法有兩個重點要求，一是必須遵守不抵觸原則，中央黨內法規是在黨中央的集中統一領導下制定，體現的是黨中央的領導意志和戰略意圖，不與中央黨內法規相抵觸，就是“兩個維護”在地方立法工作中的具體體現。二是發揮地方特色，不抵觸原則一方面要求地方黨內法規在法權、法條、法意上不能與中央黨內法規相抵觸，另一方面又要防止地方將不抵觸原則機械化理解，一味沿襲中央黨內法規的不作為現象。對此，地方黨內法規立法工作可以從兩方面著手：其一，在確保立法質量的基礎上勇于創新，突破固有思維定勢，拒絕墨守成規，努力探索出一些具有鮮明時代特色和普遍推廣意義的制度規范；其二，在堅持法制統一的前提下，立足于本地區特殊的經濟政治文化生態等發展實際，力求從制度層面解決在推進現代化建設進程中涌現出的一系列深層次問題、難題，尤其在處理城鎮與鄉村、立法與執法、法規與習慣等關系的過程中展現出中央不能替代的作用。

2.地方黨內法規立法關鍵在于貫徹落實

中央制定黨內法規大部分屬于“創制性立法”，可操作性較低，所以，“貫徹落實”與否關系著中央黨內法規的成敗。地方黨內法規具有本土性和可操作性強等優點，在解決本地區問題上，應當發揮地方黨內法規的特點和優勢，而不是亦步亦趨沿襲中央一般性黨內法規，更不能在忽視本地區具體實踐和實際需要情況下直接借鑒其他地方性法規制度和制度創新之處。地方省委立法工作應專注于“貫徹落實”，2019年9月在天津召開的省級人大立法工作交流會，全國人大常委會委員長栗戰書強調：“地方立法要圍繞貫徹落實黨的十九大精神、貫徹落實新發展理念，抓住重點，突出地方特色。”其中堅持“十九大精神”“新發展理念”是原則，“抓住重點，突出地方特色”是要求，而“貫徹落實”是才是地方立法工作的關鍵。

（二）對中央黨內法規建設工作的思考

1.中央必須逐漸完善與地方黨委在黨內法規立法上的權限劃分

在地方和中央黨內法規立法的權限沒有被嚴密劃分的情況下，地方黨內法規立法工作就容易出現以下問題：其一，權限模糊而導致的立法主體懶惰懈怠，地方省委立法工作敷衍了事、安于現狀，會直接折損地方黨內法規立法質量；其二，對中央黨內法規進行一概而論的沿襲，導致地方特色難以凸顯；其三，中央制定黨內法規大部分屬于“創制性立法”，主要目的是為了在制度建設方面填補空白，而地方黨內法規的側重點應該在于“執行”，大量仿制中央黨內法規內容，最終會導致地方黨內法規可操作性低，最終流于擺設。如今我們已經取得了脫貧攻堅的巨大勝利，鄉村振興戰略也全面啟航，改革所面臨的困難是前所未有，而每取得一次勝利所付出的代價也是巨大的，在此情況下，地方黨內法規立法實踐因立法權限沒被明確劃分導致的不作為或者不敢作為必然會影響改革成果的鞏固。因此為了確保改革成果的鞏固，為了今后的改革能取得更大的收益，逐漸劃分好地方省委和黨中央黨內法規立法的權限，是完善黨內法規體系的重點與方向。

2.立足于法治建設不平衡的全局，以頂層設計引領法治建設的未來

中國是一個地區發展極不平衡的國家，地方與地方之間不僅經濟發展水平天差地別，在法治建設方面也是云泥之分。中央《條例》的出臺，是為了服務于即將全面開展的鄉村振興戰略，適應了新時代黨加強對農村各個方面工作領導的需要，但不可否認的是，因為法治建設落后等原因，一些省份始終未出臺本地區相應《辦法》，針對此種情況，中央制定黨內法規必定要立足于法治發展不平衡的全局。對于法治建設落后的地區，其地方黨內法規建設滯后不前，步履緩慢，對此中央要通過加大黨內法規建設帶動地方黨內法規建設，對地方黨內法規建設工作進行積極引導和幫助，使其內容日臻完善，理念日新月異。此外，中央要重視這些地區法治建設落后的深層次原因，即立法隊伍緊缺導致的立法能力不足，法制觀念不強導致的立法實踐滯后，對此中央一方面要擴展立法人才培養、輸送渠道，幫助法治落后地區建立高效率的立法隊伍，還要加大對這些地區的立法審查和監督，防止出現一些與中央黨內法規相抵觸、背離時代潮流的陳舊規定。

對于法治發達地區，在保證立法質量的基礎上，中央要鼓勵和保護地方做好頂層設計和體制機制創新。一方面，中國特色社會主義進入新時代，在進一步深化改革過程中所面臨的形勢和挑戰都是前所未有的，這些因素決定了黨內法規立法工作已經不能局限在總結經驗上，立法工作還需要做好頂層設計、推動制度創新，如此才能更好地為改革“保駕”、為發展“護航”。