國土空間規劃體系下城市地下空間開發利用的初步思考

張楠

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

國土空間規劃戰略引領國家空間發展，是各類開發利用保護活動的基本依據，是高質量發展、可持續發展的美麗藍圖。黨中央、國務院高度重視國土空間規劃對各類各業專項規劃的指導和約束作用，做出了一系列重大部署。伴隨著國土空間規劃體系的逐步構建和日益完善，“生態優先、節約優先、安全優先”將成為主旋律和重要議題。地下空間作為珍貴的空間資源，在土地節約集約利用、構建豎向立體的城市空間布局等方面具有重要的作用。如何在國土空間規劃體系下，突破原有城市開發固有思維，從全域國土空間利用和管控的角度，探討地下空間開發利用的思路與規劃實施的保障就顯得十分必要。

一、準確理解地下空間定義內涵

1.地下空間是城市可持續發展的前提

地下空間是城市發展重要的空間資源，是各類各業建設活動的基礎，也是地下巖土資源、水源、可再生能源等的主要載體，科學評估地下空間資源條件和稟賦，協調各類資源之間的關系和影響，是大都市可持續發展的先決條件。

2.地下空間是城市綜合承載力的保障

地下空間是城市地下各類基礎設施的重要載體，通過對防災減災安全、地下軌道交通、商業物流、市政設施等體系的分層分類布局，構建立體高效的城市基礎支撐系統，釋放更多的地面建設空間，是城市高效運行的重要支撐。

3.地下空間是城市提升環境品質的途徑

地下空間是城市公共空間的重要組成部分，通過促進地下基礎設施、服務設施、公共空間一體化布局，形成上下一體、互連互通、舒適便捷的地下公共空間系統。通過適度將過境交通、大型場站的地下轉移，有效改善城市生活宜居條件，是城市公共空間提質增效的主要手段。

二、突破原有地下空間發展理念

1.固守底線約束，“建設優先”轉向“生態優先”

黨的十九大報告指出，生態文明建設是中華民族永續發展的千年大計，應堅持最嚴格的資源保護制度。地下空間資源的開發與利用也應提高科學性，堅持生態優先、保護優先、節約優先、安全優先，尊重自然規律，立足資源稟賦和環境承載能力，因地制宜，明確地下空間資源發展底線，有序統籌布局各類功能空間。

2.強化頂層設計，“項目拉動”轉向“規劃引領”

科學規劃是保障地下空間資源科學合理發展的前提，應加強規劃的引領作用，構架城市地下空間分級及管控規劃體系，在多個空間維度范疇內優化地下空間規劃內容，牢固樹立底線約束、生態優先、專項統籌、剛性管控等空間規劃思想，促進地下空間規劃與國土空間規劃體系的有效銜接，繪制“一張藍圖”，并建立健全規劃實施保障體系機制。

3.拓展預留空間，“平面外延”轉向“立體集約”

地下空間是復雜且龐大的系統，涉及地質、生態、交通、市政、防災、歷史保護等不同專業領域，應轉變原有條塊分割建設思路，加強地下空間資源功能統籌，促進城市空間從“平面外延發展”到“豎向分層發展”轉變，優先保障基礎設施和公共服務設施的建設空間，在綜合評估地下水、土、氣、巖等地質要素的前提下，結合功能設置需求，彈性預留未來的發展空間，促進深層地下空間的戰略預留。

三、健全未來地下空間規劃實施保障

規劃實施是當前城市地下空間規劃面臨最大的問題。經分析，規劃實施不理想的主要原因在以下幾個方面：一是規劃定位未明晰，在國土空間規劃體系中屬于專項規劃范疇，但由于涉及專業領域較多，在一定角度上近乎要履行總體規劃的職責；二是法律法規和技術體系對規劃編制支撐力度不夠，沒有專門的標準和規程，目標指標體系也沒有上下級規劃依據及法定支撐；三是規劃協調統籌難度比較大，由于規劃綜合性較強，涉及土地、環保、市政、交通、公共服務、人防等多個方面，各行業之間缺少統籌，難以形成合力。

1.明確規劃方向

地下空間可以說是城市的不可再生資源，從城市高質量發展、可持續發展的角度加強對地下空間資源重要性的認識，切實做到保護與開發相結合而保護優先。在國土空間規劃體系重構的大背景下，將城市地下空間規劃納入國土空間規劃體系，統籌謀劃和科學開發地下空間資源，力爭解決城市在當前和長遠發展中遇到的土地低效利用、環境承載下降、交通擁堵不暢、生態綠地緊缺等問題，不斷加強城市基礎設施的強度和韌性，實現城市高質量和可持續發展。

2.理清空間屬性

要在國家層面的相關法律法規中明晰地下空間的權屬；理清地下空間界線，明確界定地下空間資源的類型，明細可供開發的范圍；確定規劃特色內容，即地下空間分層，通過研究地下空間分層體系，逐步優化地下空間結構和布局。

3.堅持一體發展

在國土空間規劃的引領和指導下，對地上地下各類空間未來發展的布局結構、功能定位進行明確，形成整個城市地下和地上全域全類型規劃，實現一張藍圖、一本規劃、一套系統，為實現三維立體城市奠定規劃基礎。

4.強調適度開發

城市地下空間是城市未來發展最珍貴的空間資源，要本著綠色發展、保護優先，高質發展、節約優先的原則，根據城市未來發展定位、開發強度、容量規模等多方面科學預測空間開發需求量，分階段分時序確定地下空間中淺、中、深等各個層次的開發規模，做到適度有序、符合實際、綠色發展、高質開發。