遼寧省生態(tài)文明建設和土地整治融合發(fā)展建議

馬紅敏 劉兆勝 伏丹丹

(1.遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032；2.鞍山市自然資源事務服務中心，遼寧鞍山 114001)

我國國土資源特點是土地資源分布不均且差異顯著，山地多、平地少、耕地比重低，耕地后備資源少，開發(fā)利用難度大，人均耕地面積1.3畝，不足世界人均水平4.5畝的三分之一，并且用占世界總耕地面積的7%，養(yǎng)活占世界22%的人口，人多地少；隨著經濟社會發(fā)展建設占用耕地，耕地保有量逐年減少，已威脅糧食生產安全，因此，我國在20世紀90年代開始以增加耕地面積為主的土地開發(fā)整理工作。

21世紀初期，黨中央提出了建設資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會需求，生態(tài)文明建設，可持續(xù)發(fā)展的呼聲日益增高。適應新形勢需求，土地開發(fā)整理向土地綜合整治拓展，目標向耕地數量、質量、生態(tài)“三位一體”轉變。可以說生態(tài)文明建設要求拓展了土地整治的工作內容，而土地整治也是實現(xiàn)生態(tài)文明建設的重要手段。

一、土地整治、生態(tài)文明建設的涵義

1.土地整治的涵義及衍變

土地開發(fā)整理的定義是依據土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃，采取行政、經濟、法律、工程、生物等措施，對土地利用狀況重新進行布局安排、結構調整，從而提高土地利用率和土地質量，增加耕地，改善農村生產、生活條件和生態(tài)環(huán)境的一種土地利用活動。

21世紀初期，經歷10多年的開發(fā)，耕地后備資源逐年減少且開發(fā)利用難度越來越大，開發(fā)逐漸弱化，向土地整理復墾傾斜，項目新增耕地率要求由10%降到3%；隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，農村村莊整治納入土地整理范疇，單一的土地整理向土地整治拓展；隨著生態(tài)文明建設、山水林田湖草綜合整治工作的開展，土地綜合整治提法開始普及。

2.生態(tài)文明建設的概念及衍變

生態(tài)文明建設科學概念是人與自然、人與社會和諧共生、可持續(xù)發(fā)展的一種倫理道德與意識形態(tài)。生態(tài)文明建設2條主線分別是堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，著力推進綠色發(fā)展、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產業(yè)結構、生產及生活方式。生態(tài)文明建設包括認識自然、順應自然、尊重自然和對自然進行合理利用等內容。

2005年，國家層面開始探索研究生態(tài)問題的產生、影響及治理，形成了系統(tǒng)完整的生態(tài)觀。十七大，明確提出了“生態(tài)文明”的科學概念，國家首次把生態(tài)文明建設提到至關重要的戰(zhàn)略地位；十八大強調了生態(tài)文明建設的重要性。指出“建設生態(tài)文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計”，把生態(tài)文明建設放在突出位置，融入到經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展；十九大提出樹立綠水青山就是金山銀山的理念，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀，形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設新格局。

二、遼寧省土地整治和生態(tài)文明建設發(fā)展現(xiàn)狀

21世紀初期，我省土地整治工作開始起步，起步較晚，類型比較單一，起初以土地開發(fā)項目為主，后期以土地開發(fā)整理復墾項目居多，土地整治則以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目為主，包括居民點拆舊區(qū)整理、工礦廢棄地復墾、零星地類整理，山水林田湖草土地綜合整治項目基本未開展。十八大以來，隨著國家對東北老工業(yè)基地振興意見的提出，遼寧省制定了“碧水工程”、“青山工程”、“藍天工程”和非煤礦山綜合治理等一系列生態(tài)文明建設重大工程，生態(tài)文明建設和土地綜合整治逐步融合。

1.實施土地整治，加大了土地生態(tài)環(huán)境整治，促進了生態(tài)文明建設

“十二五”期間，遼寧省實施的土地整治工作，砌護渠道20.56萬公里，鋪設管道29.28萬公里，治理溝渠0.7萬公里，修建田間路1.36萬公里，栽種防護林317萬株，加強了農田基礎設施建設，改善了農田生態(tài)環(huán)境，實施“青山工程”礦山地質環(huán)境治理工程，恢復治理閉坑礦山和破損山體，整治面積達9.60萬畝，改善了礦山生態(tài)環(huán)境；實施遼西北沙化治理工程，圍封、補播改良草地面積690萬畝，沿內蒙邊界建立了網狀分布的草原植被阻沙帶，遏制科爾沁沙地南侵態(tài)勢，有效遏制了土地沙化、鹽堿化，減少了水土流失，提高了土地生態(tài)涵養(yǎng)能力，促進了生態(tài)文明建設。

2.推進生態(tài)文明建設，要與土地綜合整治、鄉(xiāng)村振興融合

“十二五”期間，遼寧省通過開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等土地綜合整治工作，復墾農村集體建設用地7.50萬畝、復墾工礦廢棄地0.81萬畝，盤活閑置、低效土地143.70萬畝。生態(tài)文明建設已融入土地綜合整治，改善了土地污染、水土流失、土壤退化、礦山地質環(huán)境以及居民點布局混亂等問題，更有利于加強土地生態(tài)保護和修復，提高土地集約利用，在促進美麗宜居鄉(xiāng)村建設，加快農業(yè)現(xiàn)代化和城市化進程等方面都具有深遠的社會經濟意義。

多年實踐證明，土地整治是解決“三農”問題的主要途徑，特別是在改善農業(yè)生產條件、提高農田生產能力、改善土地利用格局、擴大經營規(guī)模、促進農民增收、改變村容村貌、改變生態(tài)環(huán)境和農村景觀、促進農村和諧發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用，可以說土地整治是促進農村生態(tài)文明建設的重要手段。生態(tài)文明建設科學內涵對土地整治提出了新要求，敦促土地整治工作內容不斷向土地綜合整治拓展和完善，兩者相互促進相互融合，關系緊密聯(lián)系。

三、生態(tài)文明建設和土地整治中融合發(fā)展建議

生態(tài)文明建設是關系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，須把生態(tài)文明建設和土地整治融合發(fā)展提升到戰(zhàn)略層次上，將更有利于推進遼寧經濟可持續(xù)、綠色低碳發(fā)展。為此提出以下建議。

1.科學編制土地整治規(guī)劃，嚴格執(zhí)行

建議將生態(tài)文明建設科學理念融入到土地整治規(guī)劃中，秉持尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，堅持人與自然和諧共生，以生態(tài)保護為前提，大力推進山水林田湖草綜合整治，加強對荒漠化、水土流失、鹽堿化等嚴重的環(huán)境脆弱區(qū)土地生態(tài)環(huán)境保護，提高土地生態(tài)服務功能，才能嚴守生態(tài)紅線，筑牢生態(tài)安全屏障。同時，嚴格執(zhí)行土地整治規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)劃的宏觀調控和指導作用，從根本上處理好當前與長遠、局部與全局的關系，將有利于推進綠色生態(tài)遼寧建設，保障遼寧可持續(xù)發(fā)展。

2.實施土地整治重大工程，推進生態(tài)文明建設

實施土地整治，要與當地生態(tài)修復任務相結合，編制土地整治和生態(tài)文明建設重大工程，并且由當地政府主導實施，明確各部門職責，聚合各方力量、整合多渠道資金，規(guī)劃有序開展山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)修復、礦山生態(tài)修復、海洋生態(tài)修復、村莊整治修復等土地綜合整治重大工程，逐漸形成點、線、面相結合的生態(tài)修復工程布局，推進生態(tài)文明建設。

3.加強村落景觀特色保護，弘揚傳統(tǒng)文化

開展土地整治要依托當地山水脈絡、地形地貌、風土人情，實施整治利用，盡量減低對自然環(huán)境的破壞，同時，注重保留當地傳統(tǒng)文化和民俗文化的特色，遵循歷史傳承，對具有歷史、藝術價值的歷史文化名村要加強保護，繼承和弘揚傳統(tǒng)文化，農村新居建設要能夠留住鄉(xiāng)愁，保護自然環(huán)境和人文景觀，保持當地農村特色和風貌，促進自然環(huán)境與人文環(huán)境和諧發(fā)展。

4.引進先進土地整治理念，服務生態(tài)土地綜合整治

德國、日本等國家土地整理實施比較早，積累很多經驗值得借鑒。比如德國土地整理項目前期工作基礎夯實，對項目區(qū)及周邊自然環(huán)境和社會環(huán)境做充分調查，摸清項目區(qū)及周邊自然環(huán)境要素的變化規(guī)律和分布特征，以及社會經濟、土地利用、基礎設施狀況等。然后分析環(huán)境敏感因素，明確重點保護對象及當地的主要環(huán)境問題，比如珍稀動物棲息地和遷徙路線等、居民生活習慣、濕地保護區(qū)等。目的是盡量減低對項目區(qū)原有生態(tài)環(huán)境的破壞。實施生態(tài)補償機制，比如項目區(qū)內填平一處坑塘，會在項目區(qū)適宜地方再設一處坑塘，確保項目區(qū)域內生態(tài)平衡。

新時期遼寧土地綜合整治須以生態(tài)文明建設為理念導向，開展山水林田湖草綜合整治，加強生命共同體的修復，保障城鄉(xiāng)發(fā)展生態(tài)需求，提高宜居舒適度，建綠色遼寧，走低碳可持續(xù)發(fā)展之路。