常態化疫情防控下我國數字政府建設進展及展望

吳琦 任大明 楊敏婕

近年來，新一代信息通信技術快速發展，網絡化、數字化、智能化發展日益深入，經濟社會從信息化時代快速轉向數字時代。政府作為國家的公共管理部門，在社會演進過程中扮演著重要角色，同時隨著時代的變遷不斷轉型重塑。政府的角色從農業時代的統治型角色、工業時代的管理型角色向數字時代的服務型角色轉變。數字時代的加速到來，為政府信息化數字化建設賦予了新任務，也提出了新要求。因此，加快數字政府建設，是推動國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措，是迎接數字時代浪潮、適應經濟社會全面數字化轉型的必然要求。

一、數字政府發展歷程及現狀

（一）數字政府概念

數字政府是指以新一代信息技術為支撐，重塑政務信息化管理架構、業務架構、技術架構，通過構建大數據驅動的政務新機制、新平臺、新渠道，進一步優化調整政府內部的組織架構、運作程序和管理服務，全面提升政府在經濟調節、市場監管、社會治理、公共服務、環境保護等領域的履職能力，形成“用數據對話、用數據決策、用數據服務、用數據創新”的現代化治理模式。

（二）全球主要國家數字政府建設概況

隨著20世紀90年代信息技術革命的發展，美國率先提出了“數字地球”概念，隨后，數字政府、數字城市等理念開始快速發展，各國加強數字政府建設。特別是隨著新一代通信技術的發展和數字浪潮帶來的挑戰增大，世界主要國家加強了數字政府政策規劃和建設力度。

為應對數字時代快速發展帶來的機遇和挑戰，歐美等國家在數字政府建設過程中采用的主要模式是以數據開放為基礎、龍頭企業驅動為抓手，構建政府主導、社會參與、開放包容的數字政府平臺。如美國紐約2013年提出數據驅動的城市服務目標，并建立政府首席數據分析官制度，打破部門壁壘，開發和構建一個全市的數據交換平臺，歸集和更新來自不同機構的數據或其他來源的數據；德國法蘭克福在數字政府建設方面主要以政府和企業合作的模式推進，大型企業發布在城市建設試點項目的計劃，符合條件的城市會主動提出申請并參與這些項目的投資和執行。

（三）我國數字政府建設現狀

近年來，我國政策規劃加快出臺、頂層設計和機制建設日益完善（見表）。黨的十八大以來，政府信息化和數字化建設工作受到高度重視。“互聯網+政府服務”“放管服”改革深入推進；2017年，“數字中國”寫入十九大報告，“數字政府”建設理念得到高度重視；2019年，黨的十九屆四中全會提出“推進數字政府建設”，要求利用信息化手段提高政府機構履職能力。2020年，黨的十九屆五中全會再提數字政府建設，并將數字政府作為數字化發展的三大支柱之一，進一步突出數字政府的地位。與此同時，各地方政府也加快數字政府政策規劃和建設進程，2018年，廣西壯族自治區出臺首個地方數字政府建設專項行動技術——《廣西推進數字政府建設三年行動計劃（2018-2020年）》。截至2020年11月底，23個省級（占比71.9%）和31個重點城市（占比96.9%）地方政府明確了政務數據統籌管理機構；截至2021年上半年，全國已有10多省級政府發布數字政府建設規劃，其中，浙江、廣東兩地出臺了“十四五”時期數字政府建設整體規劃。同時，各地紛紛成立了數字政府建設領導小組和省級大數據管理局，統籌推進數字政府建設、協同政府各部門工作，我國數字政府頂層設計和體制機制建設日益完善。

表 中央及部委關于數字政府出臺的政策情況

數字政府建設加快推進，在線服務能力處于領先地位。集約化建設不斷深入，截至2020年底，我國政府網站數量由2015年的84094個整合為14475家，基層政府網站的運維能力明顯提升；32個省、自治區、直轄市均建成各地統一的互聯網政務服務平臺和政務服務APP，并與國家平臺實現互聯互通。公共服務能力顯著提升，截至2020年12月，我國互聯網政務服務用戶規模達8.43億，較2020年3月增長1.50億，占網民整體的85.3%。《2020聯合國電子政務調查報告》顯示，我國電子政務發展指數排名提升至全球第45位，達到“非常高”水平，特別是作為衡量國家電子政務發展水平核心指標的在線服務指數上升為0.9059，指數排名大幅提升至全球第9位。“一網通辦”“異地可辦”“跨區通辦”漸成趨勢，“掌上辦”“指尖辦”逐步成為政務服務標配，營商環境不斷優化。數據開放平臺穩步推進，政務信息整合共享工作基本實現“網絡通、數據通”的階段性目標，全國一體化數據共享交換平臺建成，一體化的數據共享響應機制日趨完善，國家一體化電子證照共享服務系統梳理了各地區各部門證照類型897種，已匯聚861種，占比96%，證照目錄總量達31.5億條，為電子證照“一個證照、全國互認”提供了數據基礎支撐。公共信息資源開放有效展開，全國多個地區建立了公共信息資源開放平臺，開放數據的規模大幅度拓展，全國開放數據集總量從2017年到2019年增加了6倍，各地開放數據集中滿足可機讀格式標準的比率達到82%，56.3%的省級政府、73.3%的副省級政府、32.1%的地級市政府已依托政府門戶網站建立政府數據開放平臺。

二、我國數字政府建設主要模式和典型案例

我國東部地區數字政府發展進程顯著快于全國其他地區，其中上海、浙江、廣東及江蘇數字政府建設成果突出，是我國數字政府建設的先行區示范區，數字政府建設成績走在全國前列，是全國其他地區數字政府建設的重要參考。

（一）完善統籌機制，加強集約化一體化管理

長期以來，政府各部門存在的業務分割問題、政務碎片化處理現象，導致各部門信息溝通不暢，交流合作協同性較差。實現政府各部門服務協同和一體化成為了數字政府建設的一大痛點和難點。2014年，國務院辦公廳印發的《關于加強政府網站信息內容建設的意見》提出“推進集約化建設”。近年來，廣東、浙江加快完善數字政府建設的頂層設計和體制機制，數字政府一體化管理水平走在全國前列。上海、江蘇和廣東等地在組織機構規劃層面處于全國領先水平，在電子政務、智慧城市、數字政府等方面成立專門機構，并聯合各類互聯網、電子政務協會等社會組織統籌規劃建設，合力提升數字政府集約化水平。

（二）創新政務服務方式，提升政務服務體驗

建設數字政府就是要構建符合數字時代發展要求的服務型政府，因此，加強政務服務方式創新也成為數字政府建設的必然選擇。上海、浙江等地在政務服務方式創新方面優勢明顯，“一網通辦”“最多跑一次”等政務服務改革經驗已在全國廣泛推廣。上海首創的“一網通辦”已成為中國特色的詞匯，入選聯合國的經典案例；“隨申碼”累計使用次數超9億次，已經成為伴隨市民工作、生活的隨身服務碼。廣東針對居民上百項高頻政務服務事項，通過推進“省內通辦”“跨省通辦”“灣區通辦”，基本實現社保、醫療、商事登記等事項省內、跨省通辦；在全國首創了政務服務事項“免證辦”，通過對接電子證照庫，接入營業執照、稅收完稅證明、食品經營許可證等146類高頻電子證照服務，實現高頻事項線上辦理。

（三）加強政企合作，推進平臺建設和平臺化運營

數字時代的一大特點就是平臺化運營模式將成為社會生產和治理的全新組織方式。政務平臺的建設和平臺化運營具有協同性高、成本低等優勢，可有效推進政府數字化轉型。上海、廣東、浙江等東部發達地區數字龍頭企業集聚，平臺經濟和平臺化運營模式經驗豐富。上海以“一網通辦”“一網統管”為切入點，全面建成“一平臺、多終端、多渠道”的服務體系和城市智慧管理平臺，成為我國數字政府建設高地。由廣東省牽頭成立、三大運營商和騰訊公司共同出資組建的混合所有制企業——數字廣東網絡建設有限公司，成為廣東省數字政府的獨立運營中心。浙江聯合阿里巴巴聯合開發各類先進政務APP，著力打造“掌上辦事之省”“掌上辦公之省”；掌上辦公平臺“浙政釘”，覆蓋一省份6級組織，集成1278個應用，服務全省112萬政務人員。

三、常態化疫情防控下數字政府建設面臨新問題和新趨勢

（一）新特點與新趨勢

1.數字政府成為應對新冠肺炎疫情及后疫情時代的有力武器。新冠肺炎疫情的暴發，給各級政府的應急管理能力帶來極大考驗的同時，也進一步加速了政府數字化轉型。在中央全面深化改革委員會第十二次會議上，習近平總書記指出“要鼓勵運用大數據、人工智能、云計算等數字技術，在疫情監測分析、病毒溯源、防控救治、資源調配等方面更好發揮支撐作用”。政府部門積極利用數字化這一抗疫武器，開展全方位衛生防疫工作，數字政府建設成為提升政府疫情防控治理能力和促進經濟復蘇的重要舉措。

2.數字政府是推進智慧城市建設的主導者。新型智慧城市建設是體現國家治理體系和治理能力現代化的集中載體，推進新型智慧城市也就離不開數字政府的支撐。同時，在碳達峰、碳中和目標下，推動能源革命與數字革命深度融合，也成為了新型智慧城市建設的必然要求，成為數字政府建設的主要發力方向。其中，數字新業態新模式的發展離不開覆蓋全區域、全部門、全層級的精準高效、便捷智慧、無感流暢的政務服務體系。實現低碳發展，離不開政府對能源行業的數字化改革和新能源的規劃布局，在能源消費環節，大數據、人工智能等數字化技術改變了能源的消費方式，降低了能源需求，推動形成能源消費的新理念。

3.“碼上”經濟成防疫利器，“健康碼+”服務需求快速增長。健康碼的應用成為此次疫情防控過程中最重要、最亮眼的措施。健康碼自杭州、深圳推出以來，憑借著高效便捷的信息化能力快速實現了全國覆蓋，健康碼、企業碼等成為此次疫情中的“隔離墻”和“通行證”。同時，在常態化疫情防控下，健康碼的應用空間不斷升級，不再只擔負查詢健康狀態的功能，還提供各類公共服務和辦事通道。如上海的隨申碼已經變為“隨身碼”，市民可用于乘坐公交地鐵、看病、借書、健身、辦理政務服務等，進而形成后疫情時代數字政府下更完善的完整防御體系和服務體系。

4.移動政務辦公需求激增，政府工作模式加快重塑。疫情下，政府辦公人員也面臨著拓展移動辦公能力、跨區域跨部門高效協同的需求。政府辦公人員的數字化辦公效率成為提高疫情防控成效的重要保障。數字政府建設不僅是一場技術變革，更是政府內部流程再造和工作模式的制度變革。移動政務辦公系統可以有效改變傳統的層層審批的工作形式，釋放基層公職人員的工作效率，構建“橫向到邊、縱向到底”的全面協同的數字政府管理體系。

（二）面臨的問題和挑戰

1.標準體系不夠完善，一體化平臺建設仍需加強。當前，全國統一的一體化政務服務平臺仍未完全建立，各地電子政務建設也缺乏統一的技術標準作指導，跨地區、跨部門、跨層級、跨業務的信息資源共享共用和業務協同力度不夠，信息孤島仍然存在。此次疫情期間，在國家一體化政務平臺的推動下，各地健康碼雖實現互認，但全國統一的疫情防控碼仍未得以推行，各地健康碼建設標準也不相統一。

2.數字政務分布不均，基層數字政務建設力度有待加強。當前，我國電子政務仍存在區域發展不平衡、普及率需進一步提高等問題。在疫情初期，基層數字化政務能力建設嚴重不足，制約基層抗疫和治理效率提升。此外，在建設電子政務的過程中各級政府普遍注重硬件設施建設，對電子政務專業人才、管理服務等軟件建設不夠重視，使得網絡資源利用率不足，電子政務服務交互性不強，政民互動較少。

■漫游花徑｜樊甲山/攝

3.數據安全問題日益突出，安全制度保障亟待加強。隨著數字經濟的蓬勃發展，數據在生產生活中發揮的作用也日益突出，社會各領域各主體產生的數據呈指數級增長，尤其疫情期間，產生了大量的居民健康和出行信息，數據保護和安全利用問題進一步凸顯。與此同時，數據安全問題也面臨嚴重挑戰。社會各界對保護數據安全和公民隱私權不夠重視，對數據利用的安全隱患認識不足，數字企業過度收集個人信息現象嚴重、算法監管問題滯后。

四、建議

（一）加快完善協調機制和標準建設，打造政務服務新模式

1.加快完善全國政務服務一體化建設，進一步優化頂層設計。加快推進政務數據資源跨地區、跨層級、跨部門共享和交換。同時，還需加強標準建設，把分散、重復的建設模式轉變為集約化可持續的發展模式，統一規劃部署、統一標準建設、統一規范應用；以統一標準規范，引領平臺一體化、服務一體化、保障一體化，建設整體性數字政府。

2.進一步優化政務服務平臺服務流程，打造移動化的政務服務新模式。將政府提供公共服務的時間延伸到8小時工作時間以外，消除公共服務的“盲區”。與此同時，加大在線辦公系統推廣力度，尤其是加大對基層的覆蓋力度。優化工作流程，切實提高審批效率。

（二）創新政務服務方式，加大“健康碼+服務”應用

1.加強對政務服務與數字生活的聯通力度，提升數字政府服務能力。常態化疫情防控背景下，應針對居民生產生活場景和需求，依托本地健康碼廣泛觸達能力，打通疫情防控與數字生活，上線群眾日常高頻使用的出行、教育、醫療健康、城事生活等服務，賦予健康碼更多公共服務功能。

2.升級健康碼防疫功能，將健康碼信息與身份證的證件關聯。實現了人、證、碼“三合一”查驗，在“一碼通行”基礎上實現“一證通行”，緩解市民辦事出行和數字化防疫過程中的“數字鴻溝”。實現全面覆蓋、多維融合的全方位服務，提升政府治理能力和群眾獲得感。

（三）加大基層數字政府建設力度，增強數字政務通達服務能力

1.加快完善基層政府信息基礎設施建設。統籌重大突發事件和常態化疫情防控需要，進一步加強自身政務云建設力度，進一步完善一體化政務服務平臺，減少多個政務APP因標準不統一造成的浪費；加大縣鄉鎮村政務服務平臺建設力度和網上辦公平臺推廣力度，提升政務平臺基層承接和服務能力。

2.加快數字政府領域專業人才、管理服務的供給和提升。加強電子政務信息技術人才培育和引進力度，加強對領導干部的數字化培訓、提升數字政務服務水平。

3.加大推動公共服務向省市縣鄉村覆蓋，加快信息服務無障礙改造等，以群眾常辦的公共服務事項為切入點，建設統一的數字化服務平臺，推廣平臺化運營模式，推進辦事流程優化升級、創新管理措施，提高政府服務效率。

（四）進一步增強數字政府輻射帶動作用，推進后疫情時代經濟發展和智慧城市建設

1.進一步提高服務能力，促進經濟社會數字化轉型。深化“一網通辦”，全面提升政府效能；運用互聯網、大數據等技術手段創新監管方式，加強薄弱環節建設，提升基層承接和服務能力，增強后疫情時代市場主體發展活力，促進經濟穩定發展。

2.加強創新應用，進一步發揮數據資源優勢。加快數據共享頂層設計，建立長效機制，提高數據共享的廣度和深度，提高政府數據共享和開發利用水平，為實現“服務通”提供有力支撐。加快推進公共數據資源開發利用，充分發揮數據的賦能作用和要素價值，促進企業數字化轉型發展。

3.加快新技術應用，促進智慧城市建設和城市低碳發展。推動5G網絡覆蓋范圍不斷拓展，推進物聯網、大數據、人工智能、區塊鏈等新技術與政府業務深入融合，讓新一代信息技術為數字政府建設和智慧城市發展提供強有力的技術保障。加快數字技術在能源領域的應用，促進能源數字化轉型。