“放管服”背景下加強科研院所內部控制的思考

○中國林業科學研究院森林生態環境與保護研究所 孫 媛

一、 引言

財政部于2012年11月印發了《行政事業單位內部控制規范(試行)》(財會〔2012〕21號)，要求所有行政事業單位于2014年1月1日起建立與實施內部控制，并于2015年12月發布了《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》(財會〔2015〕24號)，提出“到2020年，基本建成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的，權責一致、制衡有效、運行順暢、執行有力、管理科學的內部控制體系”。

科研院所作為行政事業單位的重要組成部分，近年來根據財政部的要求有序開展了內部控制體系建設并取得了一定的成效。但是在新時代科技體制改革的大背景下，科研院所在落實“放管服”改革的同時，必須不斷加強和完善內部控制。如果“一放就亂”，則起不到防范風險的作用；如果“一管就死”，又達不到“放”和“服”的效果。科研院所在進行內部控制體系建設時要講求效率，充分調動科研人員的科技創新熱情，做到以科研院所發展為核心、以內部管理為基礎、以風險防控為保障。

二、加強科研院所內部控制存在的問題與困難

(一)內部控制觀念淡薄，缺乏良好的內部控制環境

1.缺乏進行內部控制體系建設的內在原動力。科研院所非常重視科研項目的爭取、科研成果的產出及國際合作交流等方面，往往容易忽略內部控制在推動科研工作方面的作用[1]。大多數科研院所主要是在財政部和上級主管部門的要求下被動開展內部控制體系建設，難以真正實現內部控制的作用。

2.科研人員不理解甚至排斥內部控制體系建設。近幾年國家出臺了一系列給科研人員“松綁”的政策，要求賦予科研人員更大的項目經費使用自主權，如果科研院所開展內部控制只注重“管”，沒有很好的做到“放”和“服”，那么科研人員會認為單位進行內部控制體系建設既制約了科研經費的支出，又影響了科研工作效率的提高，甚至會對內部控制產生抵觸情緒。

(二)內部控制組織架構不健全，缺乏關鍵崗位責任制

1.內部控制工作小組尚未真正發揮作用。大多數科研院所的內部控制工作小組一般由財務部門牽頭負責，這就導致其他職能部門認為內部控制就是財務內部控制，在工作中被動配合，不可避免地削弱了內部控制的效果。而財務部門處于單位整個業務流程的最末端，科研人員報銷相關費用提交單據時才到財務部門，真正做到事前預防、事中控制存在一定的困難。

2.內部控制體系建設的監督和評價缺失，未能與內審、紀檢監察部門形成聯動[2]。不監督評價內部控制體系建設情況，就不能發現存在的問題。財政部要求各單位每年提交的內部控制年報就需要填寫單位內部控制評價與監督部門的運行情況。

3.尚未制定關鍵崗位責任制度。有的科研院所受人員編制的限制，很多工作無法嚴格按照不相容崗位相分離的要求做到一人一崗。而且制度的執行靠具體工作人員的自覺性，容易產生徇私舞弊，使制度在具體執行過程中“變形走樣”，影響內部控制的效果。

(三)內部控制制度體系不健全，未能適應“放管服”改革下科研院所管理的新形勢

1.部分科研院所存在制度缺失的情況。一些比較基礎的制度尚未建立，如缺少預算管理辦法，容易出現預算編制粗糙的情況，致使預算的計劃性和科學性不強，削弱了預算的約束控制力。

2.制度在具體執行時可能存在困難。自2016年以來，科研院所為落實“放管服”改革，基本上已按照中辦國辦50號文要求制定了會議費、差旅費及結余資金管理辦法等獨立成篇的管理制度。但是，由于各個職能部門的管理都更加細化，在一些出現交叉的方面往往因為溝通不足使部門之間的協調存在一定問題，相關制度在執行中會打架，削弱了內部控制的效果。

3.科研經費領域風險防控機制有待進一步加快建立和完善。近年來，黨中央、國務院高度重視科研領域簡政放權工作，密集出臺了一系列聚焦科技創新、激發科研活力的文件，科研院所對科研經費的管理也越來越重要。預防永遠優于事后處罰，只有規范科研經費管理，才能有效防范科研腐敗，避免科研人員將科研經費挪作他用。

(四)內部控制信息化水平有待提高，內部控制體系建設尚未真正落地

1.內部控制信息化建設比較薄弱。部分科研院所目前的信息系統主要集中在財務報銷等方面。資產管理、預算管理、基建管理及合同管理等缺少信息系統的支撐，一方面會影響這些重要經濟業務的管理提升，導致日常工作效率低下、效果不佳，另一方面會使業務成本增加，無法最大限度地實現業務風險的事前防控。

2.部分科研院所現有信息系統間缺少接口，存在“信息孤島”，各系統無法實現數據共享，相關經濟活動及內部控制流程尚未嵌入信息系統。

三、加強科研院所內部控制的建議與思考

(一)強化內部控制意識，營造良好的內部控制環境

1.把內部控制作為“一把手”工程來抓。財政部《行政事業單位內部控制規范(試行)》第一章第六條明確指出，“單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責”，只有科研院所的單位負責人親自掛帥，高度重視、組織、協調本單位的內部控制工作，才能有力保障內部控制的全面實施[3]。

2.引導全體職工樹牢內部控制意識。以多種形式開展內部控制宣傳培訓工作，使內部控制理念深入人心，使管理人員和科研人員了解內部控制，認同各項內部控制制度，實現從“要我內部控制”到“我要內部控制”的根本轉變。

3.注重績效考評。為了更好地推動單位內部各部門及職工對內部控制的重視，可將內部控制實施情況作為單位各部門及職工績效考核的一項重要指標，以評促建。

(二)健全完善內部控制組織架構，明確關鍵崗位責任制

1.成立內部控制領導小組和工作小組。領導小組由單位領導班子成員擔任組長和副組長，負責組織單位內部控制建設工作，確保各項工作落實到位。領導小組下設內部控制工作小組。工作小組可由財務部門牽頭，自行或者委托外部第三方內控咨詢公司研究梳理本單位業務流程，查找風險點，制定出符合本單位實際情況的內部控制實施方案。

2.成立具有一定獨立性的內部控制評價與監督小組。評價與監督小組通過評價內部控制的完善性、有效性等，指出存在的風險及缺陷，作為優化完善內部控制的重要依據；通過加強與內審和紀檢監察部門的聯動，更好地避免舞弊行為、違規違紀事件的發生，確保內部控制體系的有效執行和后續運行。

3.結合崗位廉政風險排查防控工作，建立關鍵崗位責任制。遵循制衡性原則和權責對等原則，同時兼顧工作效率，將權利與責任落實到各職能部門和具體的管理人員，在業務流程等方面形成相互制約、相互監督的機制，并對不具備輪崗條件的人員采取專項審計等控制措施，避免工作人員憑經驗、人為因素工作。

(三)持續優化完善內部控制制度體系，增加制度的適應性

1.強化建章立制，夯實制度。科研院所應在充分尊重科研人員、遵循科研規律的前提下，完善缺失的內部控制制度，構建與“放管服”背景下科研院所發展相適應的內部控制制度體系。也可請第三方內控咨詢公司進行梳理，對薄弱環節提出有針對性的管理建議。

2.根據國家最新的政策及時修訂完善現有制度。科研工作具有不確定性。科研院所要以制度創新為抓手，在尊重科研人員、遵循科研規律的前提下，在服務上做加法，在制度上做減法。通過梳理、優化業務流程，制定靈活高效的內部控制制度體系，賦予科研人員更大的經費使用自主權，建立便捷高效的科研經費報銷流程，將科研人員從繁瑣、不必要的事務性工作中解放出來，增強科研院所的自我約束能力。例如，合理減少審批流程，加快審批進度，縮短報銷時間；制定科研經費包干制度，合理減輕科研人員財務報銷負擔，一定程度上解決“報銷繁”的問題。

3.增強制度的可執行性。內部控制不只是財務部門需要落實的，而是單位內部各職能部門都要參與其中的。各職能部門要立足部門職責，提升服務和管理能力。對于涉及到部門之間交叉管理的事項，可由單位領導親自協調各部門，制定清晰的流程，避免制度打架。

4.建立科研經費風險防控機制。通過建立科研誠信制度和黑名單制度，嚴格責任追究，由科研人員對每筆經費支出的真實性和合理性負責；通過建立內部公示制度，增加管理的透明度，公開科研經費包干使用情況、科技成果轉化收入現金獎勵情況等，引入廣大群眾的監督。

(四)加強內部控制信息化建設，使內部控制體系建設真正落地

1.對內部控制信息化建設進行總體規劃。科研院所可以對原有的信息系統進行完善，開放接口接入其他模塊的信息系統，也可以在充分評估成本效益后更換一家實力雄厚的軟件公司啟用一套全新的信息系統，通過信息化手段實現單位內部各部門信息數據的互聯互通，讓信息多跑路，讓科研人員少跑一趟。合理利用系統控制替代大量的手工控制，將重要經濟業務的關鍵控制點嵌入到信息系統中，減少人為因素的影響，快速提升資產、預算、基建、合同管理等重要經濟業務的管理效率。

2.注重信息數據的安全性。科研院所在數據量增加后可脫離現有的服務器，使用云端技術解決缺乏專業計算機人員帶來的服務器硬件管理難題，也可避免服務器遭到惡意攻擊產生數據丟失的風險。

四、結語

時代在發展，科研院所的內部控制體系建設永遠在路上。科研院所要切實承擔起法人主體責任，進一步深化落實“放管服”改革，創造性地抓好科研領域內部控制工作，建立以信任為前提、助力科技發展、促進科技創新的內部控制體系，既增強科研院所的風險防范能力，又給予科研人員更大的項目經費使用自主權，合理保證單位各項經濟活動合法合規、資產安全和使用有效，推動科研院所健康發展。