邊疆民族地區鄉村治理困境與法治紓解
——以廣西靖西市為例

劉晨希

（廣西民族大學法學院，廣西 南寧 530006）

邊疆民族地區鄉村治理兼具邊疆安全治理、民族事務治理和鄉村治理三重屬性，邊疆民族地區鄉村治理現代化即是國家治理能力現代化的重要組成部分，也是邊疆穩定、民族團結和鄉村振興的重要保障。2021 年4 月27 日，習近平總書記視察廣西時作出了“要在推動邊疆民族地區高質量發展上闖出新路子，建設民族團結、社會穩定、邊疆安寧的新時代中國特色社會主義壯美廣西”的指示[1]，為新時代加強邊疆民族地區鄉村治理指明了方向。新時代邊疆民族地區鄉村治理體系需要以法治強保障，這是全面依法治國的應有之義，也是實現國家治理現代化體系的必然要求[2]155。然而，隨著邊疆現代化進程的不斷推進，邊疆環境日益復雜，給邊疆民族地區鄉村治理帶來了極大挑戰。筆者以邊疆民族地區廣西靖西市為例，在梳理廣西靖西市鄉村治理現代化特色實踐的基礎上，總結當前鄉村治理現代化中的現實困境，并提出法治視域下的解決路徑，以期為邊疆民族地區鄉村治理現代化的法治保障建設提供借鑒與啟示。

一、邊疆民族地區鄉村治理現代化的特色實踐

靖西市屬于縣級市，位處廣西西南部邊境，與越南高平省接壤，邊境線長達152.5 公里，擁有2 個國家口岸和4 個邊民互市點，是我國南疆的邊陲重鎮。靖西市轄11 個鎮、8 個鄉，總人口為67 萬人，是廣西中越邊境人口最多的縣份。其中，壯族人口占靖西市總人口的90%以上，此外還有少量的苗族、瑤族、布依族、蒙古族等11 個民族廣泛分布在靖西市的行政轄區內[3]。2015 年，經國家貧困標準精準識別，靖西市累積貧困村123 個，貧困人口約15.9 萬人，位于廣西縣域貧困人口總量的首位[4]。黨的十八大以來，靖西市按照上級部署，積極探索邊疆民族地區鄉村治理新模式，為脫貧攻堅與鄉村振興提供了堅實的制度保障，并于2020 年實現貧困人口全部清零，如期摘掉了貧困帽。通過對靖西市的分析可以使我們對廣西鄉村治理現代化建設有一個具體了解。以下關于靖西市鄉村治理的相關材料及數據，如無特別說明，均為筆者田野調查所得。

（一）自治實踐：“兩委一中心”綜治模式深化社會治理

靖西市各村落已經基本建立“兩委一中心”的鄉村綜治模式。“兩委一中心”，即村人民調解委員會（以下簡稱調委會）、村治保委員會（以下簡稱治保會）和村綜治中心。其成員結構包含村調解員、村警務助理、村法律顧問、村屯網格員與村綜治中心成員。日常管理中，由村綜治中心對村治安形勢進行統籌分析，并指導治保會和調委會的工作，發揮著鄉村社會治理“大腦”的作用。譬如，靖西市漢邦村綜治中心作為市內第一個村級綜治中心，率先打造了視聯網系統和綜治信息平臺，同時讓法官、警官、律師全面融入網格化村屯，使其與村治保會、村調委會形成完善的法治保障體系。村治保會主要負責開展國家法規政策宣傳，組織村民進行治安巡邏等群防群治工作，極大緩解了邊境公安機關龐大的治安管理壓力；村調委會則負責村內案件調解工作。靖西市“兩委一中心”的鄉村自治體系在推動邊境鄉村社會穩定、經濟發展和守邊固邊工作中發揮了積極作用。

（二）法治實踐：新時代鄉村“楓橋經驗”促進糾紛調解

邊疆民族地區鄉村調委會日常接觸的案件通常涉及兩國邊民，其中存在民族、文化、法律等多方面差異，如何做到公正恰當處理雙方的利益訴求是一個棘手的問題。靖西市邊境各鄉村在日常糾紛調解治理歷程中探索出一批特色“楓橋經驗”。近10 年來，各村調委會共受理中越邊民糾紛72 起，調解成功72 起，成功率高達100%，涉案金額達150 萬余元。如素有“南疆國門第一村”稱號的靖西市龍邦鎮護龍村，建立了靖西市89 個涉邊村中首個涉外民間糾紛調解組織。該村調委會通過打“親情牌”探親訪友的方式，以姻親為線，充分尊重雙方風土人情，使得雙方當事人在親情、民情的感染下，通過擺事實、講道理，最終促使雙方當事人互諒互讓達成調解方案。該村的優良做法得到了自治區和中央的肯定，其先后被授予“全國模范人民調解委員會”“全區民主法治示范村”等榮譽稱號。此外，靖西邊境各村還建立起了涉外糾紛預防機制。靖西市鄉村法治的觸角已經延伸到了鄉村屯一級，實現了“一屯一學法用法引導員”，學法用法引導員專門負責本屯的法治宣傳工作，打通了鄉村法治的“最后一公里”。通過在村內設立學法用法引導員、調解信息員等特色基層崗位，充分掌握村內涉外信息的第一手資源，一旦發現不穩定苗頭出現，即刻采取主動介入、排查等先入為主的手段，將糾紛化解在萌芽狀態。該機制目前已經預防了20 件涉外民間糾紛的發生，通過調處使得這些糾紛沒有進一步發展為群體斗毆等惡性事件。截至2019 年12 月，靖西市已經成功創建133 個“民主法治示范村（社區）”，其中包含國家級2 個、自治區級4 個。

（三）德治實踐：多元文化打造鄉村思想文化陣地

靖西市各鄉村以志愿者服務隊、村屯新鄉賢、村屯文藝隊和村“四會”組織建立起新時代文明實踐站，深入實施“四德”工程，通過“五美戶”“鄉風文明紅旗村”等活動，宣傳優良家風家訓，推進移風易俗，充分發揮鄉村文明典型的示范帶動作用。大力建立城鄉文化交流平臺，開展“文化進萬家”文藝巡演、鄉村公益電影放映等活動豐富村民們的精神文化生活。尤其在法律文化建設方面，靖西鄉村普法工作隊員積極通過靖西壯族土樂器、末倫、山歌、壯劇、舞蹈等群眾喜聞樂見的民族傳統文化表現形式開展憲法進邊關、憲法進農村等邊疆普法活動，在廣西邊境地區建立起了一條多元化民族化的法治宣傳帶。譬如，在靖西市安寧鄉果布村，這里的法味山歌成了村里一道獨特的風景線。村民們由于水平文化有限，往往看不懂法律條文，也聽不懂普通話。而這些由憲法及相關法律條文改編成的山歌以靖西土話唱出，既通俗易懂，又有較高的傳唱度，村民們不僅愛聽，還能記得住。

二、邊疆民族地區鄉村治理現代化的現實瓶頸

從靖西市各鄉村治理實踐可以看出，邊疆民族地區鄉村治理現代化已經取得了一定成效，但隨著邊疆現代化進程的推進，社會矛盾日益復雜，邊疆民族地區鄉村治理仍面臨著一系列問題。

（一）鄉村基層黨組建設亟待強化

新時代鄉村黨組織建設關系到鄉村治理現代化的基本方向與路徑選擇，要實現邊疆民族地區鄉村治理現代化，就要發揮鄉村基層黨組織的領頭雁作用。然而，筆者在實地調研中發現，當前邊疆民族鄉村地區在黨建方面存在一定不足，主要表現為以下幾類問題。第一，黨內生活制度尚不完善。部分鄉村黨建將注意力放在場所建設、功績宣傳等外在建設上，而忽視了作用發揮、組織生活等運行機制的建設。譬如黨小組內的“三會一課”、臺賬記錄等黨內生活機制運行不規范，無法及時準確吸收中央指示精神并向村民們傳達，從而導致部分鄉村黨組織空有架子，卻難以在現實中發揮基層黨組織戰斗堡壘作用。第二，鄉村黨委班子自身建設存在短板。首先，黨組織內部成員的年齡整體偏大，文化水平不高，部分陳舊的治理觀念與鄉村治理現代化的價值理念存在一定的偏離。其次，鄉村黨組織成員內對于理論學習的主動性不強，政治理論基礎不夠扎實，未能形成健康的黨內政治文化氛圍。最后，鄉村黨委班子缺乏對鄉村黨建年輕后備人才的培養和儲備。譬如，一些年輕的后備干部常年外出經商，而未參與村內黨建工作。第三，黨員干部的基礎技能掌握不足。部分鄉村黨員干部對鄉村振興、基層黨建等方面的基礎技能掌握不夠。在當前穩固脫貧成果防止返貧的工作中，鄉村黨員干部致富實用技能不突出，帶頭致富的效果不明顯，難以起到先鋒模范作用。

（二）鄉村自治機制運轉效率不高

村民自治作為鄉村治理的核心要素，需要建立規范化的自治機制予以支撐，但部分鄉村地區自治機制脫離自治框架導致運行不暢，難以發揮自治組織應有的作用。

第一，公共權力運行失范現象尚存。鄉村自治中的公共權力是國家賦予鄉村自治的法定職權，但部分鄉村存在公權私用、濫用職權的現象。鄉村干部在處理鄉村公共事務上未能將法治意識和法治觀念充分運用到鄉村的日常管理中，“管控”意識大于“服務”意識[5]，不能與群眾緊密地聯系在一起。對于糾紛解決，部分鄉村干部的法治觀念缺失，將個人權威凌駕于法律條文之上，全憑個人主觀判斷。簡單粗暴的違規處理，對無理訴求妥協，使得鄉村法治難以落地生根。

第二，村落“空心化”導致的自治基礎不牢。村民自治若沒有絕大多數村民的廣泛參與，就沒有健全的基層民主[6]，村民自治的應有效用就無法充分發揮。邊疆民族鄉村地區“空心化”的現象使得邊境民族地區鄉村自治組織缺乏治理人才和群眾基礎，如靖西市地處喀斯特地貌和半石化山區，生活條件較為艱苦，這里的村民通過中越商貿完成原始資本積累后，便開始向內陸城鎮搬遷。同時，邊境大量青年勞動力常年在外打工，而邊民兒童長大后往往會追隨父母繼續外出打工，使得該地區鄉村人群居住密度弱化進一步降低。由于治理人才和群眾基礎的缺乏，部分鄉村自治組織缺失群眾監督，引發鄉村干部有權無責、貪污腐敗的現象，進而導致鄉村自治組織的群眾信任喪失，使得鄉村治理成為少數村干部的閉門之談[7]。此外，即使是留在村里的年輕人，其也多注重自身利益的發展，對鄉村公共事務的治理缺乏積極性。

第三，村民自治保障機制尚未形成。當前，鄉村自治組織既要承擔上級下派的各類繁雜的行政工作，又要履行本身的自治職能，但相關待遇保障并未與大量龐雜的工作量相匹配，鄉村干部的工作積極性不高，進而導致鄉村自治機制運轉效率不高。

（三）邊境安全治理問題仍舊突出

邊疆民族地區本身具有民族宗教關系復雜、地緣政治環境敏感等特殊因素，而在邊疆民族地區現代化的進程中又進一步產生了發展不平衡、階級固化等問題，這些因素與問題相互疊加，并集中呈現在邊疆的同一時空場域中[8]，為邊疆民族地區的社會穩定帶來了極大的挑戰。靖西市身處維護祖國南疆安寧的一線，僅2020 年，靖西市破獲的毒品犯罪案件便多達824 起，抓獲犯罪嫌疑人1 434 人；靖西邊境查獲走私案件453 起，查獲非法入境人員175 批976 人[9]。這些以販毒、走私、跨國拐賣婦女兒童為主的跨境犯罪案件大多是有組織的團伙犯罪，隱蔽性強，社會危害性極大。然而，當前邊疆治安管控聯防機制尚不完善，難以應對如此龐大的犯罪數量。盡管當前中越兩國已經簽訂了邊防合作協議，但由于雙方溝通協作方式尚不完善，導致缺乏及時的溝通與信息整合，無法形成高效的聯動機制。此外，邊疆民族地區普遍地勢復雜，且管控人員較少。如靖西市邊境地區山高林密，邊境要道路口眾多，有些地勢難以配置視頻監控等有線設備，且由于人工巡查存在成本高、效率低等因素，當地的邊防人員較少且執勤范圍廣，使得邊境管理的輻射面和精準度不足，導致了大量監管盲點的出現，這些監管盲點進而成為跨境犯罪的高發區域。

（四）“兩宗三非”問題威脅民族團結

邊疆民族鄉村治理與普通鄉村治理的重要差異在于民族事務治理，邊疆地區是我國少數民族的聚集地，如靖西鄉村地區就生活著11 種不同的少數民族。當前，“兩宗”（宗族、宗教）勢力與“三非”人員（非法入境、非法居留、非法就業人員）問題阻礙著邊疆民族地區民族團結的進程。首先，境外宗教勢力肆意滲入，缺乏法治化的管理機制。廣西西南宗教生態的發展與越南北部少數民族宗教發展狀況有著密切聯系[10]，近年來，基督教、天主教等宗教在越南迅速傳播，并通過中越邊境向廣西邊境鄉村地區傳播，一些宗教勢力披著宗教的外衣，帶著民族分裂等危害思想向鄉村滲透，假借宗教文化交流名義毒害村民思想，這不僅對邊疆多民族和諧共存的社會根基造成了嚴重影響，也破壞了邊疆族際認同的國家歸屬[11]。其次，邊疆民族鄉村地區的家族、宗族勢力存在“霸權”現象。部分家族、宗族勢力通過自身的影響力演化為鄉村黑惡勢力，對村內的黨委會和村委會進行滲透，并在村“兩委”的選舉中進行強行干擾和違規操縱。這些由宗族勢力推選出來的鄉村干部，往往會在處理村內公共事務時對本宗族的人員進行資源傾斜，成為本宗族的代言人，嚴重影響邊疆民族鄉村地區各族人民和諧相處。最后，邊境“三非”人員的婚姻問題突出。以中越兩國邊民通婚問題為例，在靖西邊境鄉村地區，中越邊民通婚現象十分普遍，而真正進行結婚登記的卻不到一成。這是因為這些越南新娘大多是“三非”人員，無法進行合法的婚姻登記，這就導致邊疆地區婚姻管理混亂的現象。這些非法婚姻無法享受到我國相關的邊境優惠政策和少數民族政策，由結婚所聯結的民族團結紐帶會被婚后的無法落戶、孩子無法上學等問題所影響，這些家庭的不滿情緒極易造成邊民對國內民族歸屬感的降低，還會進一步影響中越兩國民族的交往、交流、交融。

三、邊疆民族地區鄉村治理現代化的法治紓解

（一）黨建引航：強化黨建引領鄉村法治建設

鄉村治理法治化的關鍵在于基層黨組織觀念的轉變和執行力的提升[12]，要通過打造法治型鄉村黨組織來引領邊疆民族地區鄉村治理現代化的法治保障建設。一是要強化鄉村黨組織的思想建設。整頓渙散的村黨組織首先要從思想層面進行先進性建設，鄉村黨員干部要通過黨章黨規、中央講話精神等重要文件學習提高黨性，嚴格執行“三會一課”等黨內生活制度，積極開展“兩學一做”“邊疆黨旗紅”等主題活動，保持黨員干部的思想純潔、信仰堅定。二是要強化鄉村黨組織班子建設。要從退伍軍人、返鄉大學生、德高望重的族老等人員中選優配強村級黨組織班子，加大在優秀青年農民中的黨員發展力度，優化黨員結構，發揮好黨支部書記等“關鍵少數”的引領模范作用。此外，在邊疆民族鄉村地區，鄉村黨員既要有守邊護邊的政治覺悟和奉獻精神，也要有致力于興邊富民的致富本領，要通過互聯網、主題宣講會、技能培訓會等方式打造鄉村黨員教育平臺，建立健全鄉村黨組織的年輕后備人才的培養和儲備工作機制，以此提高黨員鄉村黨員隊伍的整體素質。三是要把黨建和法治相統一。在日常生活中，黨員干部要用黨紀黨規時刻約束自己，努力做到每一名黨員就是一名法治宣傳員，通過一切機會向群眾講法普法，帶頭深入推進法治建設學習教育常態化，把黨組織的政治優勢和組織優勢轉化為推動邊疆民族鄉村地區法治建設的強大力量，通過黨建引領鄉村法治，夯實邊疆安全、鄉村自治、民族團結的法治基礎。

（二）思想導向：構建法治思維引導村民自治

邊疆民族地區鄉村治理現代化，首先要在村民中確立法律以及法治的權威， 奠定堅實的思想基礎[13]。換言之，就是要用法治思維引導村民自治，把法治的基本原理和基本要求應用到邊疆民族地區鄉村治理實踐的全過程中來[14]。

第一，要進行“管控”意識向“服務”意識的轉變。村委會要積極拓寬村民反映意見的渠道，建立完善的群眾監督機制，積極推行村務信息公開，促進村民在村務管理、決策、選舉和監督中有效行使自治權，為村民參與釋放自治空間[15]，提高邊疆各族村民依法自治的主動性和積極性，激發村民的主人翁感和責任感，將村民的民主權利落實到位。村委會要提升自身法治素養，以法治思維實施鄉村自治，通過加強對法律法規、民族政策、邊疆優待政策和鄉村振興政策的學習，定期展開干部法治知識評估考核，造就一支能擔重任、德才兼備的民族干部與人才隊伍，同時促使村民自治組織在法律的界限內正確行使自我管理、自我服務、自我教育等自治權利。

第二，要完善鄉村公共法律服務體系。要將法治與德治相融合，積極培育互助性、公益性鄉村社會組織，通過對村內孤寡老人、留守兒童等弱勢群體的幫扶，積極主動調解村民糾紛，破除村民官本位的思想，增強村民的法治意識，引導村民積極行使自治權力，促使尊法學法守法用法意識成為村民的一種行為自覺，在村里營造良好的法治氛圍，推進鄉村善治。此外，群眾規模也決定著村民自治的有效實現[16]56，村委會要充分利用好產業發展和鄉村振興的相關優惠政策，積極開展興邊富民行動，通過鄉村產業振興，讓更多的年輕人愿意留下來建設家鄉、治理家鄉。

第三，要建立村民自治組織法律保障機制。首先，通過相關立法與政策，持續為自治組織“輸氧”，將更多資源下放到鄉村，推動地方財政加大向鄉村地區傾斜力度，完善村干部的晉升和激勵機制，進一步提高鄉村干部的辦公經費補貼、邊境補貼、民族補貼等一系列待遇。其次，要落實相關經費使用監督機制，要完善村組織經費使用辦法，確保每一筆經費的支出都合法有據。最后，要推進鄉村地區簡政放權改革，精簡村委會的行政職能，縣一級要減少對鄉村非必要的行政工作下放，讓村委會能把更多的精力放在村民自治工作上，促使村委會能切實發揮好基層自治組織的應有作用。

（三）協同治理：多元綜治依法維護邊疆安全

首先，要充分發揮邊疆民族鄉村地區中多元主體的力量，以村落為哨所，以邊民為哨兵，建立黨政軍警民“五位一體”的邊境聯防聯控機制，將黨務、村務、警務三者有機地結合起來。通過設置邊防助理員等崗位，鼓勵黨員干部帶領村民積極參與邊疆安全治理，形成以邊防警察為主導，以治安聯防隊員、村民巡查員等群防組織共同參與的大聯防格局。其次，要加強對邊境檢查站、監控探頭等基礎設施建設，通過大數據、人工智能、5G 等技術加快建設“互聯網＋”邊境數據管理應用平臺，用科技為邊境安全治理賦能，推進邊境安全治理的數字化、智能化水平，以此加強查緝涉嫌違法犯罪人員出入境的能力。再次，要建立互聯高效的跨國警務協作機制，暢通聯防聯控、資源共享、合作交流渠道，提高雙邊執法人員的執法意識和執法水平，實現雙邊地區同步宣傳、同步防范、同步打擊，切實保障邊疆民族地區的社會穩定和群眾安全。最后，要在邊疆民族鄉村地區營造良好的法治氛圍，對于販毒走私等犯罪要堅持零容忍態度，堅決遏制販毒走私等犯罪上升的勢頭。譬如，積極探索建立邊境跨國糾紛溝通協調機制，為邊境經貿、旅游、邊民等糾紛提供日常工作聯絡平臺。再如，通過跨國雙邊司法系統的合作交流學習，開展“法治邊疆行”等普法宣傳活動，打造毒品走私犯罪預防教育宣傳基地，把販毒走私等常見犯罪的相關法律知識根植到每一個邊民心中，提高邊民對常見邊境犯罪的認知能力和抵制意識。

（四）管控引導：依法推進邊疆民族融合共生

堅持民族團結是解決邊疆地區民族問題的重要原則[17]，要維護邊境民族地區民族團結，應從以下三個方面深入推進邊疆民族鄉村地區多民族融合共生。

一是要推進邊疆民族地區鄉村宗教事務治理法治化。嚴厲打擊邪教、族際分裂等非法宗教活動，防止破壞民族團結、干涉基層民主自治、群眾生產生活的非法宗教行為出現。對于信教的宗教界人士和村民群眾，要積極引導他們在憲法、民族區域自治法等法律規定的范圍內進行相關的宗教活動。二是要徹底鏟除鄉村中家族、宗族黑惡勢力。首先，建立“縣—村”聯審機制以強化對村“兩委”的選舉監督工作，嚴厲打擊操縱村“兩委”選舉的家族、宗族黑惡勢力。但對于鄉村家族、宗族也不能采取“一刀切”的方法，對于一些鄉村家族、宗族優良的習俗文化，可以在法律允許的范圍內進行引導管理，充分發揮這些“民間法”性質的族規和鄉間禮俗來解決鄉村糾紛的獨特作用，促使其成為一種具有民族特色的鄉村治理力量。三是要妥善解決邊境“三非人員”的婚姻問題。廣西、西藏、新疆等具有民族自治立法權的民族邊疆地區，可以在國家法律法規允許的范圍內，積極運用立法變通權，在自治條例、單行條例中進一步解決兩國邊民的婚姻登記、子女落戶等問題，明確非法移民婦女、邊民的非婚生子女是否能夠享受我國相關福利待遇，增強邊民的民族認同感，促進邊疆民族地區多民族融合共生，進一步鑄牢中華民族共同體意識。

四、結 語

邊疆民族地區鄉村治理現代化事關邊疆穩定、民族團結和鄉村振興。從廣西靖西市鄉村治理實踐來看，當前邊疆民族地區鄉村治理在基層黨建、村民自治、邊疆安全管控和民族團結等方面還存在短板。從法治的視角予以完善，要通過強化黨建引領鄉村法治，運用法治思維指導村民自治，建立多元協同治理機制促進邊疆社會穩定。對宗教、家族、“三非”人員進行依法管控，以此為邊疆民族地區鄉村治理現代化提供強有力的法治保障。