快遞包裝回收中生產者責任延伸制度的責任承擔
——德國新包裝法的啟示

陳 卓

（南京農業大學人文與社會發展學院，江蘇 南京 210018）

近年來，隨著移動互聯網和電子商務高速發展，網絡購物成為人們生活中不可或缺的部分。截至2018 年底，我國網絡購物用戶規模達到6.1 億，占網民比例達73.6%。網購的蓬勃發展帶來快遞行業的井噴式發展。2020 年“雙十一”期間，全國郵政、快遞企業共處理快遞39.65 億件快遞[1]。據快遞業“十三五”發展指標，2020 年我國的快遞量將達到700 億件。根據國家郵政局中國快遞大數據平臺實時監測，截至2020 年12 月21 日，我國快遞2020 年業務量已超過800 億件[2]，再次刷新快遞年業務記錄，中國快遞業務量穩居世界第一。

隨著快遞行業的迅猛發展，大量快遞包裝產生的環保問題也日益凸顯。為了保證快遞包裹的封閉性，生產者會采用紙箱、編織袋、塑料袋、泡沫紙等多種材料混合包裝，產生大量不同材料的包裝垃圾。我國有關快遞包裝回收的法律制度還不夠完善，尚不能對快遞包裝回收利用形成有力的推動作用。阿里巴巴等電商平臺通過積分等手段鼓勵消費者回收包裝；2020年“雙十一”前，菜鳥在全國設立了8 萬多個回收站，鼓勵消費者回收包裝垃圾；京東表明購物節期間通過投放循環包裝幫助減少產生垃圾十萬余噸[3]；蘇寧、郵政也相繼采取了“瘦身膠帶”等措施減少包裝用料。然而這些自發地、責任主體不明、不成體系且缺乏明確實行機制的措施與快遞包裝增長的數量和速度相比，顯得微不足道。德國在廢棄物回收的立法中，其構建的生產者責任延伸制度對廢棄物回收具有重要的作用，借鑒個中經驗對于我國快遞包裝回收中的生產者責任延伸制度的建設也具有重要意義。

一、我國快遞包裝的生產者責任延伸制度

（一）生產者責任延伸

生產者責任延伸（Extended Producer Responsibility，簡稱EPR），是指將生產者的生產責任延伸到產品消費后的回收處理和再生利用階段，使生產者承擔廢棄產品的回收、處置等法律義務。建立生產者責任延伸制度，意味著將廢棄物的處置回收責任從政府機關轉移給生產者，生產者不僅負責產品的設計、制造、流通和使用，還要負責在產品廢棄后的回收和循環利用，即生產者對其產品從生產到回收再利用的整個生命周期都承擔完全的責任，這對于環境保護具有重大意義。世界上德國、日本等發達國家已經率先制定了相關法律并建立完善了實行機制，將生產者責任延伸制度通過立法形式確立。生產者責任延伸制度的優勢主要有三個方面：一是生產者可以直接選擇環保材料制作產品；二是生產者承擔回收責任，在產品生命周期一結束時就對其進行回收；三是生產者可以通過包裝設計告知消費者可回收的信息。增強生產者的主導作用，可以激勵他們在生產產品時就把環境因素考慮進去，最大程度減少對環境的影響[4]。

（二）我國快遞包裝的生產者責任延伸

2020 年4 月29 日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議審議通過新修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》，其中第六十八條第四款是我國目前法律文件中唯一有關快遞包裝回收的規定。規定要求快遞行業采取一定的環保措施并鼓勵對包裝回收利用，其蘊含了生產者責任延伸的思想，但對具體責任的承擔、應承擔責任的主體、如何保證相關主體積極回收利用及懲處措施并無涉及。顯然，生產者責任延伸制度并非如一些學者認為的已經在我國建立并切實發揮了作用，事實上，我國的生產者責任延伸制度仍處于起步階段并且存在法律法規不完善、缺乏明確的管理部門、沒有相應的獎懲措施、責任主體界定不清等問題。

1.缺乏完善的法律規定

德國1972 年制定《廢棄物處理法》，1991 年制定《包裝廢棄物管理法》（簡稱為《包裝條例》），2012 年制定《促進循環經濟和確保合乎環境承受能力廢棄物管理法》，2019 年實行新包裝法。由此可見，德國的制度建立是在法制基礎上，在廢棄物處置基礎上發展出抑制廢棄物產生，其廢棄物的處置與利用是包括在一部法律之中的[5]。而我國常以頒布規范性文件來推行相關制度，缺乏系統性也難以保證其效力。此外，中國在涉及廢棄物的材料范圍以及標準規定等方面都存在局限性，規范性文件效力不及法律，內容也多為呼吁倡導，缺乏詳細的規則和標準制定。要使廢棄物能夠最大限度地被回收，模糊概括的規定是遠遠不夠的。面對如此多且含義不清的文件，無論是地方政府還是市場主體都難以真正將其落實。

2.包裝回收責任主體界定不清晰

新包裝法中重要的一環就是對制造商的界定，德國新包裝法（VerpackG）對于需注冊的制造商和分銷商有著清晰的界定，其規定第一個將產品帶入市場的主體就被定義為制造商，就負有注冊義務，避免了主體責任不明晰和重復登記。我國除了政府和生產者，還存在以盈利為目的而設立的專業處理廢棄物的企業以及電商平臺和快遞公司等主體，如何界定他們的身份和他們的責任范圍以及他們之間的關系并沒有清晰的規定，這就會造成責任推諉或者最后的責任都落到一方（大概率是政府），而其他的主體減少廢棄物源頭產生的意識也就會減弱。

3.缺乏統一的管理部門和有效的懲處措施

德國新包裝法設立了中央辦公室這一專門負責注冊登記的部門，并規定每個注冊主體都要向中央辦公室提供完整信息，否則無法參與市場流通。中央辦公室也負責商家每年一次的注冊登記，商家必須做出產品的數量報告和完整性聲明，這些都需要對中央辦公室提交。新包裝法在嚴格規定程序時也配套了嚴厲的懲罰措施，若產品的制造商或經銷商不按規定在產品上市前對其進行注冊，其產品將被禁止銷售并處以罰款。市場的其他主體即競爭對手也可以投訴，一經投訴，產品也將被下架并面臨高額罰款。2020 年11月30 日，國家發展改革委、國家郵政局等八個部門聯合印發了《關于加快推進快遞包裝綠色轉型的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》明確，通過加強電商和快遞規范管理等推進快遞包裝“綠色革命”，并要求各地方人民政府加強對本地區快遞包裝治理工作的統籌指導，細化任務措施，有力有序推進快遞包裝綠色轉型。《意見》條款后加入括號說明負責部門，如第三部分第九條：“減少電商快件二次包裝……推廣電商快件原裝直發，推進產品與快遞包裝一體化，減少電商商品在寄遞環節的二次包裝。（商務部、國家郵政局、工業和信息化部按職責分工負責）。”[6]該條款中對于指定負責部門的職責和分工無明確規定，每項條款之后雖然都有相應的說明，但每項條款之后的指定部門卻不盡相同。如果不明確指定專門的管理部門負責實施并配以相應的懲罰措施，將無法真正解決我國快遞包裝面臨的問題。

二、德國包裝物回收中的生產者責任延伸制度

（一）包裝條例的實施

德國1991 年頒布的《包裝條例》（VerpackV）將廢棄物回收利用及處置的責任轉移給生產者，其秉持的核心理念是“污染者自費”原則，即誰制造了垃圾產生了污染，誰就負責廢棄物的循環使用和處置，由包裝材料的制造商和分銷商承擔處置費用。VerpackV 以立法形式確立了生產者責任延伸制度，其規定基本覆蓋了所有類型的包裝物以及生產流通銷售中的每一個主體，用法律的形式來推動制度的建立和完善[7]。在生產者責任延伸制度大力推行的前提下，一種獨立于企業和政府以外的第三方回收主體應運而生，德國的“二元回收體系”系統由此建立。“二元回收體系”是指在市政處理固體廢棄物的系統之外，還存在一個處理固體廢棄物的運行系統（DSD）。生產者們為了達到回收利用的目的，在DSD 進行繳費登記，委托DSD對他們的產品和包裝進行回收，由于注冊費是根據產品材料的環保性和體積重量決定，所以制造商會在源頭上控制污染物的產生。在二元回收體系下，生產者和政府可以減輕他們自身處理廢棄物的責任和義務，節約一定的成本，而DSD 通過收取企業的注冊費得以運行，在市政通過傳統的焚燒和填埋方式處理廢棄物之外，使大部分廢棄物都可以得到有效的回收循環利用[4]。

（二）新包裝法的改進

2017 年，德國通過了新的包裝法——VerpackG，其顯著特點主要體現在以下幾個方面。

一是創設了注冊制度。注冊制度強制生產商和分銷商（包括電商和進口商）對于第一次銷售的含有包裝的產品，必須通過注冊并認領許可證。德國還設立了負責注冊管理的中央辦公室對產品注冊進行專門管理，企業需要在銷售產品前通過LUCID 平臺在中央辦公室進行注冊登記。注冊的內容包括公司名稱、法人信息、稅號、品牌名稱、所售的產品名稱、包裝材料種類、重量并繳納稅費，還要登記對包裝進行回收處理的企業從而獲得注冊號。商家只有擁有注冊號才能使所注冊的產品包裝參與德國的二元系統對包裝進行回收處理，并使產品正常投入市場銷售，每年至少進行一次申報。在亞馬遜、eBay 等電商平臺上銷售的商品若沒有注冊號，將會被直接下架。

二是將快遞運輸包裝明確納入注冊范疇。在電子商務迅速發展的今天，VerpackG 規定將用于網上交易產生的運輸包裝明確納入其管轄范疇，這說明電子零售商將和所有企業一樣，都必須為其所銷售的產品包裝支付許可費用。

三是更高的回收目標和更嚴格的管控。VerpackG中增加了可回收包裝的種類，還要求上架的飲料必須在其外包裝上注明是一次性還是重復使用的。此外，新包裝法制定了更高的回收目標，對于玻璃、廢舊紙、黑色金屬和鋁，回收率將從現在的60%上漲到75%；飲料紙箱的回收率將從60%上漲到80%；塑料的回收率將從36%上漲到63%。整個系統都將被政府部門管控，若有商家違反新包裝法的規定，將會面臨高達20萬歐元的罰款和銷售禁令[8]。

可以看出，新包裝法的注冊制度使德國的包裝回收制度更加規范化和秩序化，形成了更加清晰的責任鏈條，使產品包裝處理在政府—生產商—第三方環保企業這一鏈條中有條不紊地傳輸著。政府負責制定規則、資格審核和頒發許可證；生產商負責從源頭減少包裝用料、申報政府所要求的有關包裝的內容、獲得許可證使產品上市銷售；第三方環保企業負責回收與之合作的產品的包裝。德國通過不斷完善實施以往的包裝法，將原本處理廢棄物的責任完全轉移到了生產者自身身上，并且其程序和懲處措施也愈發嚴格，且還在不斷改進中，在其國內建立了比較完善的生產者責任延伸制度。

三、我國快遞包裝回收中生產者責任延伸制度責任承擔的完善

（一）建立完善的規則制度

沒有根基就無法蓋樓，生產商和快遞企業不設置強制責任，就無法從根本上改善快遞包裝問題。我國快遞包裝回收渠道主要由企業、政府部門、個體從業人員等單方組成，政府對于快遞包裝回收處理問題應牽頭進行頂層設計，在快遞包裝的具體問題上應制定效力級別更高的法律法規。新包裝法的注冊制度對我國最有借鑒意義的是回收體系設計的流程化和規范化。由于新包裝法是建立在德國已經具有的二元回收系統之上的，而我國并不具備此條件，一味照搬并不是最佳之策，而應該提取其核心的管理理念，將注冊制進行本土化借鑒。制定內容可以包括以下內容：第一，政府對快遞包裝進行固定規格的設計以減少用料，同時強制所有使用快遞包裝的企業每年向管理部門匯報其每年需要生產使用的包裝規格和數量估值，并根據其匯報的數量上交相應的處理費用，可以允許總數量在較小范圍內浮動，對于實際超出浮動的部分要征加額外稅費；第二，政府可以對于使用環保材料或者自身采取有效回收的快遞企業給予稅費的優惠；第三，政府應該加大基礎設施投資建設，如增設快遞包裝回收站點，從而輔助快遞企業對快遞包裝進行回收并重復使用。

（二）增設專門管理部門并明確嚴格的懲處措施

我國現有法律規定中的有關于生產者責任延伸制度的實施部門較為分散且職責不清，快遞包裝數量與日俱增，對快遞外包裝應進行統一的管理和回收，可以設置專職管理部門負責處理相關事宜。其職責包括對快遞企業的資質審查、快遞包裝生產和回收的管理監督和細化落實法律規定。這樣可以避免出現不同部門互相推諉責任、職責不清的情況。此外，管理部門需要嚴格實施懲處辦法，對于違反規定的企業和銷售者設定懲罰措施，如收取高額罰款或者禁止不符條件的包裝投入使用等。

（三）明確快遞企業的責任

快遞企業作為將快遞包裝帶入市場并真正使用快遞包裝的主體，其身份相當于制造商，應承擔完全的快遞包裝回收與處理的責任，并負有對消費者的告知義務。在實際生活中，筆者通過走訪校園快遞站點了解到，大多數快遞站點的負責人會將丟棄在站點的完好包裝進行重復使用，無法使用的包裝就會轉移給廢品回收處，其純粹是一種出于節儉意識的自發行為。而順豐為了保證其運輸質量，只采用順豐自己設計的包裝，對于使用過的包裝基本不會選擇重復使用。快遞企業近年一直采取使用環保材料、綠色行動、減少包裝用料等活動，但對單個快遞包裝進行壓縮也無法應對遞增的快遞數量，在沒有明確的法律責任承擔規定之下，企業缺乏動力以環保方式回收或重復使用包裝的方法，而且通過處理再循環的成本也依然很大。在以上政府制定規則的基礎上，除了遵循政府所制定的規則，快遞企業還可以自行采取一些措施，如使用統一規格的包裝，在寄快遞時可以根據不同規格收取消費者相應的包裝費；可以在政府的輔助下在快遞站點以及居民區等地建立快遞包裝的回收站點，鼓勵消費者保持包裝的完整性，對將拆取下的可重復使用的包裝投入到站點的消費者給予一定的獎勵，如對寄送時包裝費的減免。通過以上措施，可以保證快遞包裝的回收利用，促進快遞包裝行業良性發展。