綠色發展理念在土地綜合整治中的影響
——以廣西賀州市為例

唐 晟 黃小靈 王海湘

土地綜合整治是以土地整理、復墾、開發和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，田、水、路、林、村綜合整治，改善農村生產、生活條件和生態環境，促進農業規模經營、人口集中居住、產業聚集發展，推進城鄉一體化進程的一項系統工程。當今世界，綠色發展已經成為一個重要趨勢，許多國家把發展綠色產業作為推動經濟結構調整的重要舉措，突出綠色發展的理念和內涵。

一、國內外土地整治的先進經驗

國外土地整治活動興起時間較早，16世紀中葉至19世紀末期，法國、荷蘭、德國、加拿大、日本等陸續開展，國外關于農村土地綜合整治融資的理論研究（包括立法、技術創新等）與實踐遠遠早于中國。在理論研究方面，國外學者建立了系統的土地整治資金融資理論體系。資金融資模式主要有BOT、PPP、土地基金和資產證券化等四種模式。芬蘭和德國在土地整治低碳排放中的做法較為成熟，值得我國在生態土地整治的過程中借鑒。中華人民共和國成立初期，土地整治主要是重新分配現有耕地，以解決溫飽問題為主要目的。

我國土地整治發展歷程主要分為三個階段：一是發育期(1987～1997年)，二是發展壯大期(1998～2007年)，三是綜合發展期(2008年至今)。在越來越重視生態文明建設、綠色化發展的背景下，通過鄉村振興戰略的引領指導，土地整治的重點將向全域覆蓋、全要素綜合、生態型整治、綠色化發展的方向推動。

二、現有實踐及土地整治取得的成績

截至2019年12月31日，廣西壯族自治區通過開展土地整治補充耕地5.8萬公頃，水田規模達6860公頃，糧食產能5.7億公斤。全自治區實施土地整治項目1704個，其中賀州市實施土地整治項目122個（占全區7.2%）。

截至2019年12月31日，賀州市實際竣工完成122個土地整治項目，實施規模70723.41公頃，高標準基本農田實施規模55981.02公頃。按照“缺什么補什么”的原則完善配套農業基礎設施。具體整治內容主要有土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程等。

三、目前存在的問題分析

（一）土地整治只注重數量，不注重質量和生態

目前只注重項目的工程措施，仍停留在單純增加水田面積的層面，基本沒有生物措施的運用，經常動用一些現代化的施工設備、爆破技術，講求鋼筋混凝土化，大規模開展“硬化工程”；無視生態環境的可持續發展問題，隨意將原有的溝渠截彎取直；為了追求經濟效益，盲目選用異域物種、景觀物種等。

（二）土地整治管理工作滯后

土地整治項目投資額度大，利潤高，一些投標人為了中標，故意壓低投標價格，甚至想盡各種手段圍標串標、惡意低價中標，甚至招標代理機構在招標過程中控制中標結果。

（三）土地整治相關專業技術人員創新能力不足

截至2020年2月26日，全國開設“土地資源管理”專業的院校有109所（廣西僅有2所：南寧師范大學和廣西財經學院），全國開設“土地整治工程學”專業的院校資料顯示只有5所（廣西無該專業）。土地整治工程的專業技術人員，絕大部分并沒有專業知識背景，甚至是外行在整個工程中從事相關工作。

（四）土地整治注重公眾參與程度不夠

目前，我國土地整治工程遠沒有實現真正意義上的公眾參與。一個土地整治項目的前期工作時間通常在3年以上。截至2019年12月31日，在賀州市已經完成的122個土地整治項目中，從開工到竣工總工期超過3年的，只有2個，僅占總數的1.6%，其他項目的總工期均少于3年，為120個，占總數的98.4%，其中甚至還有4個月就竣工的。

（五）土地整治資金來源單一

截至2019年12月31日，賀州市已經完成的122個土地整治項目預算總投資為17.3億元，市縣財政批復項目預算金額為15.79億元，占總投資額的91.27%。由此可見，賀州市土地整治資金主要是以政府財政直接投資為主，市場資金投入和個人資金投入極少。

（六）土地整治效益特征不明顯

2019年9月23日至30日，廣西壯族自治區自然資源廳抽查涉及賀州市的有關情況如下：2019年度，核查13個地塊，合格僅為1個（占抽查數的7.69%），12個不合格（占抽查數的92.31%），出現了“一邊整治、一邊撂荒”現象，現狀堪憂。

四、借鑒國內外經驗，提出總體思路和應對措施

（一）土地整治應加強立法

從當前土地流轉實踐來看，諸如強制性土地流轉、私自改變土地使用用途等違法違規情況時有發生。故在土地流轉方面應加強立法，積極構建土地流轉新機制。

（二）土地整治應注重保持自然生態環境

2019年9月，聯合國氣候行動峰會將基于自然的解決方案確定為六項遏制溫室氣體排放、提升抗災能力與適應能力的全球行動之一。

（三）土地整治注重農田景觀恢復與重建

建設休閑觀光園區、森林人家、康養基地、地方民宿、特色小鎮等，有效促進農村產業創新發展。充分發揮土地資源在農村產業發展中的巨大優勢，為鄉村振興提供經濟層面上的支持。

（四）土地整治注重公眾參與作用

國外成功經驗強調土地整治公眾參與，充分尊重土地所有者權益意愿。我國也應盡可能將注重公眾參與落實到項目規劃設計方案中，使建設方案更加合理、更加優化。

（五）完善土地綜合整治政策體系

探索實施土地整治PPP模式作為一種項目運作模式，在擴充土地綜合整治優勢資源量、彌補政府資源不足等方面能夠發揮積極的作用。

五、建 議

（一）土地整治與生態修復的轉型

應當辯證認識把握其中的相關關系，要貫穿“生命共同體”系統思維：一是整治與修復的關系，二是局部與系統的關系，三是工程與生態的關系，四是政府與市場的關系。

（二）提升理論基礎研究

目前，理論基礎不完善并長期滯后于實踐需求，尤其是先進的生態系統恢復理論缺乏，急需加強提升理論基礎研究。

（三）建立產、學、研、用、推相結合的創新體系

只有開放創新源頭，加強技術方法的創新研究，培養創新人才，創建創新平臺，才能更好地促進土地整治創新工作邁上新臺階，成為推進生態文明建設的重要動力。

（四）以綠色發展理念指導土地整治

堅持人與自然和諧共生，用好“土地整治+”模式，建立多方面的綜合整治平臺。