檔案保障公民合法權益研究
——以知青檔案為例

莊少慈 鐘文榮

檔案價值是多元的，決定檔案價值發揮的因素也是多元的。近年來，有關檔案與權益的研究逐漸為學術界所關注。從已有的研究來看，研究重點多圍繞著公民檔案利用權問題而展開，相關研究成果如田思劭的《政府信息公開環境下公民檔案利用權研究》[1]、袁小翠的《淺析檔案利用權與公布權的立法缺陷》[2]、譚彩敏的《從公民的角度論檔案利用權的實現》[3]、王改嬌的《公民利用檔案權益研究》[4]。這些研究成果在一定程度上理清了公民檔案利用權的法理、實施、保障及發展等問題。此方面的成果也撬動了有關檔案與公民權益保障的研究。在我國，公民權益的實現與業務活動中各種證據核驗有著密切的關系，而檔案作為原始記錄，是隨著業務活動而形成的，且形成之后由專門機構保存，開展利用服務，其證明力在眾多的證據中始終處于優先地位。基于此，檔案在公民權益的實現，尤其是公民經濟權益的保障方面始終都發揮著不可低估的作用，是最為有利的證據。檔案在保障公民權益方面在現實中有許多突出的表現和案例，本文選擇知青檔案作為切入點來剖析此問題。

一、檔案保障知青的相關權益案例分析

知青檔案是中國歷史上知識青年上山下鄉過程中所形成的各種各類的歷史記錄，其內容非常豐富，如各種工作報告、名冊、登記表、普查表等，尤其是其中的知青下放名冊、招工登記和辭退通知，在知青到達退休年齡后，為維護知青權益提供了最有利的證明。

以下這則案例生動展現了知青檔案在維護知青權益時發揮的作用，案情大體如下：王某，男，1952年7月出生，1969年3月下鄉到宣威海岱當知青，1971年8月招錄到宣威縣車隊當工人，1973年調到中國人壽曲靖分公司，2012年達到退休年齡，在辦理退休手續過程中卻發現缺失1969年至1971年當知青時的檔案材料，工齡少了兩年半。相關部門要求提供本人知青時的資料或者參加工作時的招工資料。王某于2020年3月7日到檔案館查閱知青檔案，找到了1970年上山下鄉的知識青年分配簡歷表、知識青年登記表等材料。有了這些翔實的原始檔案材料，王某順利辦理了退休手續，享受到了自己應得的退休待遇[5]。

從這則案例來看，王某能夠順利辦理退休正是知青檔案發揮了證據作用。從筆者目前所收集的大量知青利用檔案的案例來看，此類案例有一些共性的方面：第一，從時間角度來看，檔案形成時間、檔案保管時間、檔案利用時間之間相互交織、互相影響，尤其是檔案形成與檔案利用之間的時間跨度比較長。從上述案例來看，王某1969年下鄉當知青，到退休的2012年，跨度達43年之久，由于時間跨度較長，相關的檔案是否能夠留存下來，這對檔案管理來說是一個巨大的考驗。由于時間跨度長，檔案保管機構如何確定這批檔案的保管期限，也是決定王某的權益能否得到保障的重要條件。由于時間跨度比較長，檔案保存的機構也可能出現變更的情況，也可能出現多次易主的情況。第二，從空間的角度來看，檔案的形成地與利用者當前的生活空間有很大的差異，比如該案中利用者先后經歷了宣威、曲靖的空間變換過程，這則案例中空間還主要集中在云南省，在其他一些案例中，跨省跨地區的情況比較普遍，許多知青舟車勞頓，到不同省份、不同地區的檔案館進行查證的例子非常常見。第三，從維護的權益內容來看，王某尋找檔案保障權益的主要內容是為了保障工齡的連續性，以確保退休后養老金標準正確。有關知青的經歷可以作為工齡的問題，勞動人事部于1985年6月28日發布的《勞動人事部關于解決原下鄉知識青年插隊期間工齡計算問題的通知》第一條指出：“凡在‘文革’期間由國家統一組織下鄉插隊的知識青年，在他們到城鎮參加工作以后，其在農村參加勞動的時間，可以與參加工作后的時間合并計算為連續工齡。”[6]從保障的權益內容來看，這些權益的產生都具有一定的后發性和衍生性，這些權益受政策影響較大，也隨著社會的發展而不斷發生變化。第四，從檔案保障的權益主體來看，檔案所保障的權益都是知青當事人，換句話說，檔案保障主體是文件形成者的或者文件中所記載的當事人，如果檔案中未明確記載當事人的姓名，則其無法作為重要證據來維護當事人的相關權益。

二、檔案保障知青權益的基本條件

檔案作為我國證據體系中重要的類型之一，其證明力具有優先性，這一特性在我國各種業務活動的核驗中也得到了體現。雖然在各項業務活動中對所提供的證據要求不如法律層面上那么嚴格，但是，檔案要發揮證據作用保障公民的權益，還應該具備一定的條件，概括來說主要有以下方面。

1.檔案得到了完整收集、有效保管。檔案能否發揮效用，保障知青的權益，首要的條件是被相關的機構收集、保管。由于歷史的原因，知青檔案的形成分布在不同的機構中，機構在歷史的變遷中是否按照檔案管理的要求和規定將知青檔案移交到相應級別的檔案館進行集中保管，這個問題存在著許多不確定性。在知青上山下鄉的歷史中，我們國家曾經設立過“知青辦”這一個機構來管理知青上山下鄉的活動。隨著這一歷史活動的結束，“知青辦”也在1976年前后相繼撤銷。在“知青辦”撤銷過程中，相應的檔案是否進行了移交，移交過程檔案是否齊全完整，在當時的社會環境下，這些工作都很難進行規范。從目前看到的案例來看，“知青辦”在其行使職能的過程中所形成的檔案，很多并沒有按照檔案管理的要求進行整理、移交，而是散亂地堆砌在各處，有的地方甚至將知青檔案當作廢紙直接賣給了廢品收購站。合肥“知青辦”撤銷之時，沒有任何關于知青的檔案交到市檔案局，但是檔案局里的老同志們很敏感地意識到知青檔案儲存的重要性和緊急性，于是主動跑到“知青辦”的辦公地點去尋找[7]。由于此類原因，許多知青檔案并沒有順利移交檔案館，造成了大量知青檔案流失問題，這也導致了許多知青在需要維護其權益的時候，多方尋找，卻無法找到相關的檔案。如“成都市檔案局接收的知青檔案一直不完整。數據顯示，在2010年中旬，有近七成的知青未能在市檔案館找到自己的檔案。這直接影響到他們辦理社會保障”[8]。當時環境下，機構和社會的檔案意識不強，給知青檔案管理埋下了隱患，也造成知青保障其權益的困難。所以，知青檔案是否通過有效的途徑得以收集和保存，這是知青日后維護其權益的前提條件。

2.檔案能夠被順利查找并發現。檔案保障知青權益實現的第二個條件是相關的檔案在檔案館能夠被查找并發現。由于歷史的原因，知青個人自然情況的變化，如姓名的變更，又如機構的分合，再如檔案館檢索工具的局限和數字化程度的高低，這些都在一定程度上決定了存于檔案館的知青檔案在進行查找時是否能被發現并提供給當事人。比如，知青下放地的合并，導致原地名為新的地名所替代，在檔案檢索中，無法找到知青檔案的情況。這種情況的產生，需檔案管理者對知青檔案的相關內容和發展歷史有所了解，如兩位知青到楊浦區檔案館要求查找其在五角場公社的檔案，檔案工作者按照五角場公社進行檢索，但是卻無收獲。后來兩位知青想起插隊的地方合并到了控江村。工作人員很快找到了控江村委會的檔案目錄，找到了他們所在大隊的年終分配方案名冊，在這個名冊中果然找到了兩位知青的名字[9]。這則例子很好地說明，與知青活動明確相關的檔案已經保存在檔案館，但是通過什么樣的檢索詞來對此進行檢索從而快速找到檔案，是關鍵問題。

3.檔案與事實具有關聯性。關聯性是指檔案與需證實的事實之間具有關系。從知青檔案證明事實的情況來看，這種關聯具有直接關聯和間接關聯。大部分的退休知青在維護權益的時候，都被告知需要提供證明其上山下鄉經歷的直接證據，這些直接證明如《介紹信存根》《知青名冊》《知青下放名冊》《審批表》等。從證據法的層面上看，關聯性包括兩個層次：一是證據與要證事實的關聯；二是證據與證據之間的關聯[10]。多數的業務活動對于證據關聯性的要求一般在第一層面上。“近日，墊江縣林業局一位即將退休的職工來到縣檔案館查找其當知青時的檔案資料。按照目前的政策，知青的年限可以計算為連續工齡，如果能找到這部分檔案，該職工的工齡就可以跨過40年的檔次，那退休費就要多一些。經過工作人員細心查找，終于查到該同志的知青檔案，為其增加連續工齡提供了翔實依據。”[11]以通用的《機關事業單位基本養老保險參保人員養老保險待遇申領表》為例子，在這份表格中的“參保個人檔案材料”中對于知識青年上山下鄉要求提供的材料“《上山下鄉知青登記表》復印件，檔案中未記載上山下鄉知青的，提供當地檔案館的知青花名冊。知青上山時間不明確的，提供派出所戶口遷出、遷入底冊復印件。”所以我們發現，在知青尋找檔案的過程中，《知青登記表》《知青花名冊》等成為查找的重點，因為此類檔案是業務系統核驗中所規定的重要材料。當然，在知青退休計算工齡的過程中，對于上山下鄉經歷的證明材料，在業務系統中也還存在檔案與事實之間存在間接聯系的。這種情況通常是與知青經歷相關的證明材料無法獲得，一些佐證材料經過推理和分析也能證明知青的經歷。如“這里有年終分配方案名冊，估計是能證明你們在那里工作的事實。但是不知道社保那里能不能用，要不你們拿去社保中心試一試。X先生和Y先生立馬拿著復印件，興沖沖地奔赴楊浦區社會保險服務中心咨詢后，又興高采烈地趕回來。……‘這檔案可以證明工齡，不過社保中心說，必須提供每個年度的名冊，要證明工齡的連續性才可以’”[12]。從這則案例來看，所提供的檔案是知青年終分配方案的名冊，但是也能證明知青的經歷，這些檔案為社保中心所采納。檔案要能保障知青的合法權益，就一定與待證明的事實之間有著直接或間接的關聯性。

4.檔案的獲取途徑是合法的。證據的合法性是指對證據必須依法加以收集和運用，包括收集、運用證據的主體要合法、每個證據收集的程序要合法、證據必須具有合法形式、證據必須經法定程序查證屬實[13]。檔案發揮證據價值也要求其來源合法，換句話說，檔案必須是當事人通過合法的途徑，如從檔案館中獲取的。在目前的檔案利用服務中，基于原件的唯一性，在利用時僅提供復制件，將復制件作為重要的證據來使用時需在其上加蓋“原件復制”的印章以示該復制件來源的合法和文件內容的真實。“工作人員當即為其打印所在頁的掃描件，并在打印件上簽字蓋上檔案證明章”[14]、“工作人員將復制蓋好章的花名冊交給郭某”[15]，這種由檔案部門出具的復印件在各種業務活動中被認可，也從一個角度證明了檔案復制件來源的合法性。

總之，知青檔案要發揮保障知青權益的作用，需要滿足多個條件，尤其是檔案是否完整齊全收集和保管是基礎，檔案滿足業務活動對證據的要求也是必要的條件。

三、檔案保障知青權益的思考

從以上分析來看，檔案的價值發揮隨著檔案利用主體權益的不斷發展而發展，對于檔案管理部門來說，筆者認為有些問題是值得進行思考的。

1.擴大民生檔案收集的范圍。民生問題是一個國家治理中需要重點解決的問題，民生主要指“民眾的基本生存和生活狀態，以及民眾的基本發展機會、基本發展能力和基本權益保護的狀況”[16]。新中國建立以來，我國就高度重視民生問題，通過各種不同的渠道解決就業、醫療、教育、住房等民生問題。近年來，此一問題又受到黨中央和國務院的高度重視。2019年10月，黨的十九屆四中全會提出，堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要。2020年5月22日，國務院總理李克強在發布的2020年國務院政府工作報告中提出，加大基本民生保障力度。在各項民生業務活動中，都離不開相關的證據尤其是傳統證據，如書證。檔案作為民生保障的重要證據之一，這些年在民生的不同領域都發揮了重要的作用，“現在，地籍、知青、山林定權等記載一人一事、一家一戶的民生檔案，逐漸成為社會利用檔案的熱點”[17]。

因此，檔案館要突破以“我”為主的檔案收集觀念，進一步擴大檔案收集的范圍，尤其是加大民生檔案的收集力度，這將會大大提高我國的民生事業，促進社會的和諧。從上述知青檔案保障知青權益的論述來看，知青檔案的收集大部分是通過移交接收的方式獲得的，從全國范圍內來看，知青檔案保留于社會、個人的情況還大量存在，為了在更大范圍內實現民生權益的保障，提倡在已有館藏的基礎上，通過捐贈、購買、寄存等方式擴大知青檔案的收集范圍。2020年6月20日修訂的《檔案法》第十七條：“檔案館除按照國家有關規定接收移交的檔案外，還可以通過接受捐獻、購買、代存等方式收集檔案。”從立法的角度規定了檔案館擴大館藏的職責和義務。“在正常接收知青檔案進館的同時，加大對社會上散存的知青檔案資料征集力度，是加強知青檔案管理的一個重要舉措。由于知青年代過去了三四十年，知青檔案散落于各處：公安局、人力資源和社會保障部門有，社會上個別人員手中也有。要善于從各個渠道捕捉和收集各行各業利用檔案的信息，把握檔案利用的社會需求，利用一切機會收集知青檔案。同時，利用多種途徑和方法加大對外宣傳力度，使廣大群眾了解檔案的重要性和唯一性。”[18]但是目前在向社會征集、捐贈方式上可以進行一些創新，如發動社會向檔案館捐贈知青檔案數字件，經過與原件的核驗，檔案館可以保存數字件，作為重要的利用副本，在檔案利用中標明副本的來源和原件的存放處，這些方法都會在一定程度上豐富民生檔案資源，為進一步保障民生工程提供基礎。

2.提高民生檔案數字化的比例。對民生檔案進行數字化是近年各級各類檔案館的一項重要工作，通過數字化，實現了對民生檔案的高效管理和利用。按照《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》要求，“全國省級、地市級和縣級國家綜合檔案館館藏永久檔案數字化的比例，分別達到30%—60%、40%—75%和25%—50%”。從大量的知青檔案利用案例來看，知青檔案在許多縣級檔案館的數字化比例還不是很高，一些檔案館沒有實現文件級的查找或全文查找，制約了知情檔案查找的準確率。由于數字化程度低，檔案工作者在知青檔案查找過程中，往往依靠傳統檢索工具在多個案卷中來回查找，有時也抱著試試看的心態進行查找，查找的效率并不是很高。如果知青檔案的數字化率在全國范圍內能夠更高一些，那么查找效率一定能大大提高。

3.實現檔案管理與業務活動的融合。檔案保證公民權益的實現，也在一定程度上啟示檔案管理部門應該將檔案管理的視野放大到社會中，尤其是要將檔案管理與業務系統的各項活動融合起來。許多民生權益與政策的調控有密切關系，在檔案工作中，檔案管理者可以通過多種渠道關注一定時期內、一定區域內有關民生政策的變化，從新出臺的民生政策中去推定在相關政策的影響下可能產生的檔案利用需求。如2015年民政部和財政部下發通知：“向部分健在的抗戰老戰士發放一次性生活補助金5000元。要求各地結合當地實際制定方案，在9月份之前把補助金發放到抗戰老戰士手中。”[19]此通知下發后，有關退伍老兵檔案的查詢和利用增多。

從民生檔案的案例中，檔案工作者也可以進一步關注各種民生業務辦理中，業務的流程，尤其是關注其中對于證據材料的要求。以福建省網上辦事大廳為例，其中個人事項的辦理涉及25個主題，如“生育收養”“戶籍辦理”“社會保障”“婚姻登記”“住房保障”等，細看其中的辦事指南，可以發現許多業務活動都在一定程度涉及檔案的利用問題。如果檔案工作者對各項業務活動材料的要求有較為充分的了解，那么在檔案提供利用服務中，一定能夠事前進行充分的準備；如果檔案管理者對民生各類業務有充分的了解和認識，在檔案專題數據庫的建設中，也會采用更加合理的民生檔案主題來開展數據庫建設，從而提高民生檔案數據庫的價值。

4.實現民生檔案資源的共享。從檔案保障知青權益的案例來看，這些年檔案實現共享的程度還有待發展。在信息化不斷加快的時代，各級各類檔案館的數字化程度都有了大幅提高，民生檔案信息資源的共享卻受到諸多因素的制約。從檔案管理的發展趨勢看，資源共享是未來的一個重要方向。從全國范圍內來看，民生檔案資源共享的路徑越來越清晰，表現為區域范圍內共享——跨區域共享——全域共享。現在各省都在本行政區域內通過分布式數據庫來實現區域范圍內民生資源的共享，通過各省的檔案信息網，可以檢索到行政區域內已經開放共享的民生檔案資源。2017年，福建省公布《福建省數字檔案共享管理辦法》通過行政規章來保障區域范圍內數字檔案的共享，其中的第九條：“建立本省統一的數字檔案共享體系，省人民政府檔案行政管理機構負責建設和管理資源中心，構建數字檔案共享利用系統，為數字檔案共享提供支撐。資源中心應當與福建省政務數據匯聚共享平臺（以下簡稱‘共享平臺’）和福建省電子文件交換服務平臺實現對接。”在跨區域共享方面，許多地區已經進行了積極的探索，如2013年上海市浦東新區檔案館與浙江省寧波市檔案館簽訂民生檔案跨省異地利用服務協議[20]。2019年，北京市海淀區檔案館和河北省張家口市檔案館簽署了“民生檔案跨館異地利用合作協議”，兩地檔案館館藏民生檔案實現了跨館異地利用[21]。這些都推動了跨區域的民生檔案資源共享。隨著我國民生檔案數字化的不斷推進，全國范圍內的共享也將在不久的未來實現。

綜上所述，檔案由于其獨特性，在知青權益的保護中發揮著不可替代的作用，在各種業務系統中被廣泛采用。由于歷史原因，許多知青檔案并未實現全面的收集，致使一些知青的權益無法實現，這樣的困境需要全社會的關注。從知青檔案在相關權益保障的角度出發，在信息化時代，如何圍繞民生問題來構建民生檔案數據庫，實現民生檔案在全國范圍內的互聯互通，此一問題是檔案管理部門需要面對和努力解決的，也需要社會給予更多的關注和支持。