技術賦能與治理變革：大數據時代政府治理現代化的內在邏輯及策略回應

□賈秀飛

（華東理工大學 馬克思主義學院，上海200237）

世界百年未有之大變局的序幕已全面拉開，變局的核心在于“變”，而“變”的過程為逐步的累積、蛻化與轉變，“變”的主要表現涉及國家力量的對比、技術的發展、全球治理體系的變化以及人口的流動等多個維度。隨著人類社會邁入數字時代，政治體制、治理體系與治理能力也將深刻被重塑。政府是國家治理的主體之一，政府的治理體系建設與治理能力的提升直接關涉國家治理的現代化水平。當前大數據作為治理體系與治理能力現代化的重要工具，其作用愈發凸顯。黨的十九屆四中全會強調社會治理的科技支撐力，首次增列了“數據”作為生產要素，把數據、科技放在同土地、金融等生產要素同等重要的位置，并進一步構建關鍵核心技術攻關新型舉國體制[1（]p81-89），提升了大數據技術的政治勢能。在地方，“大數據+社會治理”的有機融合已經生根發芽，同時“在國家治理領域，陽光政府、責任政府、智慧政府建設，大數據為解決以往的‘頑疾’和‘痛點’提供了強大支撐”[2]。大數據技術賦能引領了政府的治理體系與治理能力的變革，革新了政府治理現代化的內在邏輯，同時也需要政府及時科學地做出系列的策略回應，進而奏響、奏好大數據與政府治理現代化的“協奏曲”。

一、文獻回顧與問題提出

有關大數據在政府治理領域的研究主要集中在以下幾個方面：一是聚集大數據對于政府治理某一具體領域的影響，例如公共服務、績效管理、績效審計、透明政府及社會監督等。大數據應用可以顯著地提高政府公共服務水平，未來要從加快大數據人才培養、布局大數據服務平臺及樹立大數據治理理念等方面入手推動政府公共服務能力的提升[3]（p37-42）。而大數據分析技術也為政府績效管理提供了契機，大數據時代的政府績效管理模式實現了以民為本和數據驅動，有力推動了政府績效持續改進[4]（p14-22）。二是關注研究政府大數據這一獨立主題詞，例如大數據服務體系、大數據治理政策、大數據管理機構、政府數據文化及大數據安全等。在政府大數據服務規范化體系建設上，通過引入數據策展模型可以為大數據管理機構提升服務意識，整合資源、流程和機制提供借鑒[5（]p110-120）。而地方大數據管理機構的行政地位在不斷提高，省級數據管理機構的建設對地級有明顯的帶動作用，同時各地大數據管理機構在數量、職能和形成動力方面均表現出區域差異特征[6]（p29-38）。三是主要側重大數據對于政府治理體系、治理方式及治理對象等方面的影響，包括治理機制、政民關系及國家與社會間的關系探討等。在大數據治理能力的驅動下，政府治理主體多元化有利于實現政府治理資源的寬范圍、精準化動員；政府治理方式實現經驗式決策向數據化決策轉變，有利于實現政府資源的高效率和公平配置；政府治理客體的精準識別，有利于政府資源的精準化和最優化運用[7（]p216-229）。大數據在一定程度上重新定義著國家與社會的關系，體現為利用大數據技術推動政府角色由管控者向服務者轉變，促進政府與社會之間平等合作關系的建立，加快社會承接政府公共服務的職能等[8（]p88-98）。

總體來講，大數據與政府治理相關研究一方面呈現出整體性不足，且研究多為泛泛而談，并沒有全面分析大數據在政府治理現代化中的多面角色。另一方面相關研究存在將大數據與政府治理二元割裂的趨向，體現在將大數據的特征、作用與政府治理直接嫁接起來。雖然出現了借助案例分析技術與政府治理動態變化的研究，但是溯源而上，大數據與政府治理的天然結合并非簡單地歸結為大數據的特征、作用等一般屬性，而是要真正追尋技術的本相。大數據作為一種技術，無法逃脫技術的歷史概念范疇，大數據與政府治理的研究需要更加全面地去察觀兩者之間的內在邏輯，包括大數據作為技術的本相輪廓，大數據技術的賦能過程以及存在的問題等，這些內容文本與政府治理現代化高度關聯，值得進一步去深入研究。

二、大數據的技術本相與“三化”基因

（一）規范性技術與塑形的服從設計

大數據時代標示著人類已經進入了一個全新的歷史階段，人成了一切數據足跡的總和，且人的一切行為都以數據形式被記錄、儲存以及處理，大數據已經不僅僅是一種海量的數據狀態以及相對應的處理技術，相反逐步演變為一種思維方式、基礎設置必備要件以及影響國家與社會運行的基礎性社會制度。由此觀之，大數據已經不再是一種簡化的技術革命，更是一次深刻的社會變革。大數據雖然歸類為新信息技術，但是仍然無法跳脫出技術的歷史概念規定，技術的本相在大數據中體現得淋漓盡致，而這主要得益于大數據與政府治理之間“親密”的關系。技術的概念無法一一枚舉，不同的機構、學者具有不同的定義，技術的判定應當將技術發展的歷史情境與潛在的多方面影響納入考量，因此可以將技術劃分為整體性技術和規范性技術[9](p20)，這一劃分彰顯了技術的進化過程與社會影響。整體性技術與傳統的手工業相關，手工制作強調的是技術從業者從頭到尾對于生產過程的整體控制，因此在整體性技術中經驗的積累與技術輸出產品的獨一無二互相映襯。規范性技術則不然，規范性技術的生產過程被分割為諸多的單一部分，其中勞動分工是其最明顯的特征。規范性技術興盛于英國的技術革命，而當下的新信息技術中的大數據也屬于規范性技術范疇。目前大數據技術已經形成數據采集、數據存儲、數據分析以及數據應用完整的四階段流程，覆蓋了大數據的產業鏈，即數據源、大數據產品、大數據服務應用三大塊，產業鏈結構的背后是與之相匹配的社會勞動分工。作為規范性技術范疇的大數據提升了我們的生活質量，同時也塑造了服從性的技術文化，服從性的技術文化擴展反過來又加速了大數據技術在行政管理與社會服務等方面的應用，而民眾對技術控制的反抗卻在不斷衰減。在當下時興的智慧城市建設過程中，大數據作為一種采集、存儲與分析海量數據的技術，成為智慧城市建設的基礎，從政府的服務和決策到城市的產業規劃和布局再到人們基本的衣食住行等都在大數據的分析中不斷走向了“智慧化”[10]（p49），大數據技術已經嵌入到我們的生活方式、工作方式、組織方式以及生活形態中，我們既是數據的生產者，同時又是數據的需求者。大數據將每個人都連接到了“數據之網”上，服從性文化也浸淫著每個個體的思想與行為方式，成了巨型的“社會抵押”。我們比以往更習慣于接受技術的“正統”，將大數據構建的真實世界視為正常，公眾面臨主體性困境，大數據“殺熟”成為流行現象，公眾的需求受制于大數據的控制，公眾的選擇變得單一，并在一定程度上為大數據所計算和替代[11（]p17-23）。

（二）大數據技術的政治化、權力化與社會化

大數據擁有著規范性技術的特征，產業鏈的背后是深化的社會勞動分工，大數據技術的本相充分體現在“三化”基因上。由于技術的發展本身需要權力、市場等要素的加持，技術潛移默化構筑的服從性文化加速了技術的社會化過程，而技術與政治、權力、資本、市場及社會等要素又密切關聯，因此以大數據等為代表的新信息技術攜帶的“三化”——政治化、權力化與社會化基因更加明顯。在大數據“三化”層面，首先其與政治權力迅速“聯姻”。推動大數據技術革命以及技術發展的力量永遠無法離開政治性的集合（政黨、政府、政治性組織等），順應了政治權力技術的茁壯成長，否則技術的發展將“戛然而止”，因此技術的政治位階決定著技術的發展命途。大數據已經成為新一輪國際競爭制高點的重要抓手，美國聯邦政府及一些州市政府設立了首席數據官制度，我國2014年將大數據首次寫入國務院政府工作報告，之后“大數據”連續七年成為國務院工作報告引人關注的關鍵詞。新一輪機構改革之后，目前至少已有上海、貴州、廣東、浙江、內蒙古等多地成立了?。ㄊ校┮患壍拇髷祿芾聿块T，而在地市層面和區縣層面也競相設立各種名稱的數據管理機構，如數據資源管理局、數據管理中心等[12]（p236-240）。其次大數據存在的政治語境不同，即民族國家的政治結構不同。比如美國被描繪為高度分割且具有高度滲透性的國家，體現為政黨的無綱領以及國家機器外的各種利益集團林立，而中國的政治體制優勢則在于中國共產黨的領導，堅持人民利益至上，能統一規劃、全面協調、有序推進社會發展，集中力量辦大事[13]（p23-25）。因此在中國大數據等新信息技術的發展中政治性的頂層設計與推動更加明顯，體現在不同層級黨政系統頒布的大數據文件、重要領導人關于大數據發展的講話以及身體力行在場視察大數據企業等。此外，大數據政治化的過程其實也是其權力化的過程，大數據在全球的橫向技術遷移中必然會受到國別區域的縱向法律、政策等限制，在順利落地過程中也會使得縱向的國別區域限制放寬，這一過程也使得部分權力、資源轉移并貯存于大數據技術中。而大數據算法本身已經建構了自身的權力，美國學者弗蘭克·帕斯奎爾（Frank Pasqual）詳細闡述了算法決策的黑箱化，認為網絡科技巨頭利用神秘的算法來控制社會，而不了解算法代碼的社會公眾卻被排除在數字“黑箱”之外[14（]p82）。大數據技術的社會化體現在大數據已經進入社會生活的多個角落，甚至影響到個人的選擇，周圍都是恒定不變的叢林，其他的觀點和信息被技術遮蔽。對于企業來講，當下所有的企業特別是未來的2B市場企業都離不開大數據，在線化、數字化企業運營服務有著巨大的需求缺口。此外大數據相關從業人員、研究人員等也會受到世界觀、學科取向及專業規范等影響，沒有經驗不受中介的影響，這是大數據社會化的最好例證。沒有技術可以逃避社會化的過程，比如在紐約，有幾座橋梁通往瓊斯海灘，橋梁的設計者是羅伯特·摩西（Robert Moses），橋梁的高度使得公共汽車不能從下面通過，之后其自傳反映了他的種族和階級偏見，橋梁高度很低的設計目的是只允許白人成功人士駕車可以去對面的海灘進行娛樂消遣，低收入的群體被排斥在外，這一實例佐證了技術的社會化[15（]p21）。

三、大數據技術賦能政府治理過程表征及現實問題叢

（一）技術賦能的厘定與大數據賦能的技術路徑

賦能最初源于管理學中的“empower”，與授權相聯系，一般指正向的意義與價值，而國內某些研究閹割了賦能的含義，將問題、負向等文本也硬塞進賦能含義之中，或者用“賦權”一詞改頭換面，造成了研究上語義的混亂。大數據將信息技術的發展推向前所未有的高度，代表著全新的技術、資源和能力[16（]p56-64）。大數據技術賦能本質上探究的是技術賦能的意義，主要是指在技術理性下政府為適應數據供給多源、規模急劇增長以及非結構化數據比重增加等數據特征新變化，以制度體系對技術變革進行吸納的客觀反映[17]（p89-98）。大數據技術賦能與政府治理現代化密切相關，一方面大數據作為技術的本相及“三化”基因本身就與政府相勾連，另一方面政府也需要借助大數據技術提升公共服務質量與社會治理水平，技術賦能可以進一步輸出并轉化為政治合法性，技術治國不但被認為是世界政治的發展趨勢，也被認為是中國現代政治合法性的重要來源[18]（p71-80）。大數據技術的核心賦能應聚焦在豐富的場景應用、政府架構體系的自身優化以及社會治理的轉型創新三大領域，進而溝通了應用場景—政府體系—社會治理三元進路，進一步觀照了政府治理現代化的新時代特征。

1.大數據技術賦能下豐富的場景應用。大數據技術擁有廣泛的應用場景，公共安全管理、公共交通、公共衛生與醫療以及環境保護等領域都顯現著大數據的身影。依托以大數據為核心的新一代信息技術建設智慧城市，能夠為治理“城市病”帶來新的技術路徑和有效手段[19]（p88-95）。以公共廁所為例，我國城市公共廁所建設嚴重滯后于城市化和城市發展水平，如何提高城市公共廁所的現代化服務水平，推動城市公共廁所文明建設進程，進而打造和提升城市品牌與形象，已經成為各級城市政府關注的焦點問題[20]（p97-102）。在大數據時代，政府可以廣泛搜集公共廁所相關問題，結合人流量熱力圖，建立相關數據庫，為下一步的公共服務決策提供參考。另外，公共廁所也在逐步變得更加智慧，智能人流量檢測、智能警報系統等不斷生產著數據，未來單位或者公共場所的空閑廁所可以接入共享的大數據廁所資源庫，進一步優化公共廁所服務。比如廣州、南昌及寧波等一些城市已經開發了獨立的查詢公共廁所的App，但是利用率與下載量偏低，主要因為公共廁所的定位與導航服務已經整合進諸如高德、百度等地圖軟件，但是大數據技術為解決諸如城市公共廁所服務等問題提供了方案。此外，垃圾分類與回收也是城市治理難題，城市生活垃圾的規模與總量逐年攀升，“垃圾圍城”現象愈演愈烈。大數據技術使得垃圾分類與回收更加便利化，作為商務部再生資源回收創新案例、發改委“互聯網+”資源循環利用優秀典型案例，“虎哥回收”模式利用大數據與信息技術，將每戶家庭投放的生活垃圾重量和種類通過二維碼掃入系統，從而實現了生活垃圾從產生、清運到處置再利用的全過程數據鏈，生活垃圾分類信息的統計最終實現了精準到戶。在環保領域，通過“蔚藍地圖”App，公眾可以隨時獲取所在城市的天氣、空氣質量指數、水源質量監控、生活服務指數等關鍵的環境信息，以及官方發布的污染源排放實時監測數據，輕松識別身邊的“排污大戶”[21（]p58-65）。

2.大數據技術賦能政府架構的主動優化。大數據時代治理主體的多元化趨勢更加明顯，打破了傳統意義上政府的單極治理主導模式，非政府主體的加入與政府體系的接納不斷進行互動與重構。杰里米·里夫金（Jeremy Rifkin）指出，“因即將到來的互聯網技術與可再生能源的結合而釋放的合作性權力將從根本上重構人類的關系，這種重構將是全方位的，對未來社會將有著深遠的影響”[22]（pXXVII），而其中可再生資源就是時下的大數據。治理主體的多元化使得信息傳遞的中心化趨勢逐漸模糊，這一轉變促使不同治理主體的信息權網絡化，且互相交織在一起，有利于構建良性的信息、資源互動格局。此外，大數據技術賦能還直接關系到透明政府建設。保羅·德克爾（Paul T.Decker）將大數據視為“顛覆性創新”，認為它帶來“數據的民主化”，為研究者提供新的機會，有助于推動更高效、更具創新性和更透明的政府建設[23（]p252-262），其中最重要的舉措就是數據開放與數據決策雙向并行?？梢哉f即使是完全透明的政府也無法排除政策“黑箱”效應，政策“黑箱”排除了公眾的參與，政策的民主化程度受到質疑，然而大數據時代開放數據成為潮流，喚醒沉睡的數據并且讓數據流動起來關系著政府在治理實踐中“運籌帷幄”的本領。政府越來越倚重數據決策與數據治理思維，而公眾的數據意識以及數據駕馭能力也在不斷提升，種種趨勢共同導引著政府開放更多的數據。麥肯錫研究中心認為，大數據的到來可以幫助公共部門實現管理對象的分類，通過數據決策的自動化，打破部門間條塊分割的局面，實現公共產品和公共服務供給的創新，組織結構和組織流程的優化重組，助推政府成為精簡、透明、廉潔、高效的政府[24]。

3.大數據技術賦能治理的轉型創新。首先，在大數據技術的賦能下社會治理的手段砝碼逐漸由經驗依賴移向科學推定，決策的科學化趨向越來越明晰。長期以來政府的決策有相當一部分依托于實踐經驗，實證數據或者來源于地方試驗，又或者來源于局部抽樣，經驗式治理居于主導地位。此種治理方式在社會結構簡單，利益與資源流動、組成較為單一的社會中較為有效，但是在風險社會中風險因子的存在與發生具有不確定性，疊加復雜的利益結構與資源的多向流動致使經驗式的治理方式很難滿足不斷變化的社會治理訴求。而大數據技術給予了風險社會中科學推定治理動態變化的可能，借助大數據技術，管理部門能夠實現多領域信息的動態收集和快速處理，運用快速高效的分析系統為決策提供實時準確的數據和信息，對于一些可能出現的問題和風險提前預判，同時還可以模擬計算各種不同方案的預后[25]（p156-162）。其次，大數據技術促進了社會治理的精細化。治理的精細化要與社會的需求榫卯般相契合，既體現在質態上，又有量態的要求。精細化治理的質態體現在大數據的處理與分析技術可以提取不同區域、不同群體的治理訴求，并可以動態跟蹤需求和變化，達致過程性的時間、地點及群體的持續性與針對性匹配，提升了社會治理的水平。精細化治理的量態變化則主要為大數據技術可以撇去以往對社會治理中細節、精準度的忽略，政府的系列政策與某些群體匹配度不足等缺陷，大數據技術可以給予豐富的數據形態與數據收集方式，因而分散的信息以及各種治理細節可以涓涓不斷地映入政府眼簾中，促成了精細化治理中多層級、多屬類的量的積累，補缺了社會治理量的單調性。

（二）大數據技術嵌入政府治理現代化的問題叢

恩格斯晚年對科學技術進步的思考認為，必須從物質的各種實在形式和運動形式出發，而并非是過度自信的“獨斷”[26（]p387）。大數據本質上是一種提倡技術理性的思路，即將一切社會現象簡約為一串串的數字，現代化對于技術理性的過度推崇帶來了一系列的弊端，大數據技術在嵌入政府治理現代化過程中也產生了諸多的問題，問題與問題之間彼此交錯，形成大數據問題叢，主要問題如下：

1.新技術與政府架構體系的適配風險。以大數據、互聯網及人工智能為代表的新信息技術之所以在商業領域“攻城拔寨”，本質在于大數據等新信息技術與當下的商業形態匹配度高，商業組織結構的靈活性、快速學習能力及多樣態領域有利于技術的廣泛鋪陳，從而發揮出大數據技術的最大功效。而政府結構是科層制形態，不同的國情下黨與政府的結構更加復雜多元，總體上資源、權力在政府的流動體現為“縱向流”牽制引導“橫向流”，具體的工作要在橫向的協同中開展，縱橫向復雜的權力、利益及資源稟賦關系使得政府的應急反應鏈條時間普遍長于商業組織結構，導致政府架構體系的彈性不足，與大數據等新信息技術適配存在風險。當下完善國家創新體系，建設科技強國已經成為國家戰略，不同層級政府關系的協調、政府組織內部結構的優化以及部門間職責的界定等如果不能與大數據等新信息技術發展同步前進，則大數據等新信息技術就會與政府架構體系發生肌體排異效應，從而導致大數據技術與政府架構體系的失配。大數據技術與政府架構體系的失配不僅僅限制了技術的賦能空間，同時技術也極易畸形蛻化，并與政府治理的歷史“頑疾”相結合。例如當下大數據技術使得算法得到普遍應用，在算法思維的侵入下管理走向頂格，個別樣本成為普遍要求，算法的理想模型忽視了社會的豐富性與個體的差異性。有的部門以個別作為典型樣本，布置了多種類型指標，出臺的考核辦法并非適合基層發展實際，而這些現象也時而出現在鄉村扶貧的過度留痕過程中，大數據技術的發展與應用反而助推了新型的形式主義?？梢哉f，“技術形式主義”的根本導因在于新技術與政府架構體系的適配不足，政府的某部分組織結構在新技術中失去了該有的“人文”方位。

2.政府的控制力與公眾參與階段性的博弈偏移。大數據時代由于網絡技術的普及，移動終端的大眾化以及信息接入點的不斷豐富，使得更多的人在更便捷的場景中可以隨時隨地地接入互聯網，公眾既可以生成數據同時又可以通過App等方式觀察數據、更新數據，不斷提升自身的數據處理能力。以往政府是信息的絕對擁有主體，數據與信息代表著政府潛在的強勢控制力。如今，雖然我國信息數據資源80%以上掌握在各級政府部門手里，但是數據的開放與共享越來越代表著政府的透明度與政府治理社會的效能，大數據時代驅使政府盤活并開放更多的信息數據資源。同時公眾的信息檢索能力、檢索渠道等不斷趨于多元化，公眾在大數據時代可以更加立體地觀察政府的所作所為，大數據時代政府的權威信息主導地位不斷式微，信息的絕對領導權發生動搖，政府的控制力也在減弱。大數據時代給予了公眾自由便利的訴求表達與參與公共事務的機會，各類平臺為了流量也熱衷于設置“留言欄”“建議欄”等鼓勵公眾建言獻策，在此條件下公眾參與很可能進入無序的狀態，過度的參與會導致中心議題失焦，最終并不利于問題的及時處理。此外，可以預見的是，在大數據時代，隨著政府架構組織與大數據技術的逐步契合，政府的控制力會隨著技術的普及進一步增強，大數據不可避免會蛻化為社會規訓機制的構成要素，正如英國哲學家、法學家杰里米·邊沁（Jeremy Bentham）“環形監獄”的建立計劃一般，米歇爾·福柯（Michel Foucault）根據邊沁構建的“環形監獄”，形象提出全景敞視主義理論，他將其理解為一種旨在維護社會正常秩序的規訓機制[27（]p230-235）。因此，大數據時代政府的控制力與公眾參與對比隨著大數據技術的進步程度會發生階段性的偏移，政府控制力的強弱變化，公眾參與的有序與混亂（人性最難預估），強與弱、有序與混亂四者的排列組合無法做到精確預判，但是彼此圍繞大數據等新信息技術的博弈將會一直持續，未來要平衡與化解博弈困局，防止博弈進一步損害社會公平和公共利益。

3.數字鴻溝的非正義性與數據精度失真引發的決策風險。新信息技術具有普惠性，大數據紅利彌漫在社會中，每一個個體理論上都具有擁抱大數據機會的權利，然而由于地域、收入、教育、知識、技術基礎設施等多種現實性原因，部分民眾并沒有參與到大數據等新信息技術建構的“新世界”中。根據第46次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，截至2020年6月，我國農村網民規模為2.85億，占網民總數的30.6%，互聯網普及率達67.0%，其中農村地區互聯網普及率為52.3%，城鄉之間的互聯網信息化水平差異雖在縮小，但是仍存在一定的差距[28]。城鄉融合在技術上并非城鄉一致化、同等化，數字鴻溝雖然在縮小，但是難以徹底抹平，因此政府面對實際存在的數字鴻溝，如果一廂情愿地依賴大數據等新信息技術來實現治理目標，則提供的公共服務質量必然會存在參差不齊的現象，進而加劇數字鴻溝引致的隱性不公平，畢竟大數據的“三化”基因決定了無法一勞永逸地解決技術的鴻溝與社會公平問題。此外，大數據時代數據質量的缺陷會直接影響政府的決策水平，甚至導致決策方向整體跑偏，雖然足夠的數據可以預測事物的發展趨勢，但是政府過分依賴數據決策并非高枕無憂，數據質量如果較差的話，數據指標則無法達到量化的目的，數據分析便存在誤導的可能性，信息可視化圖表必然也會偏離實際情形。不僅如此，在現實情況中還存在大量的數據造假行為，借助統計工具美化數據進行謀利的現象，正如英國政治家本杰明·迪斯雷利（Benja?min Disraeli）所言，有三種謊言：謊言，該死的謊言，還有統計數據。此外，政府在提升公共管理與服務水平的智能化時，除去數據的精準度失真問題，還面臨著錯誤的數據呈現與解讀、數據盲點等現實性問題，大數據技術歸根到底是人類的設計產出物，因此其并不能完全跳脫曲解、隔閡與成見，也無法永遠遠離權力、資本及政治社會化過程。

四、大數據時代政府治理現代化的策略回應

（一）調和失配風險，構建混序共長的生態體系

大數據等新信息技術沖擊了傳統政府的科層組織，政府要適應這一潮流首先要從自身起始，持續優化架構體系，調和自身體系與大數據技術的失配風險。一方面，政府要注重頂層設計及地方較高層次的技術統籌，要讓大數據技術等相關部門真正的“動”起來，借此主導大數據等新信息技術發展的整體設計。另一方面，要積極創造條件協同優化橫向的部門、層級、轄區等職能與權責體系，使大數據技術在相關部門的效能實踐中“活”起來。當然這一過程還涉及政府內部的諸多元素，要逐步調整政府的政策體系和治理結構，從宏觀的政策體系更新到政府內部管理人員和工作人員的意識、工作能力和內部文化的營造等方面，為政府數據治理改革提供系統性的支持，從根本上提升政府的精準施政能力，為社會公眾提供高水平的公共服務，助力地方經濟社會的安全穩定和可持續發展[29（]p72-80）。詹姆斯·C.斯科特（James C.Scott）也警告，“現代國家機器的基本特征就是簡單化，國家的簡單化就像一張簡略的地圖。它們并未成功地表達他們所要描述的真實社會活動，它們只是表達了官方觀察員所感興趣的片段”[30（]p3）。政府治理現代化內生相連政治、經濟、社會、文化及生態的現代化，不僅僅是政府的“獨角戲”，調和大數據與政府架構體系的失配風險還需進一步構建混序共長的生態體系?；煨蚬查L的生態體系強調的不僅僅是政府架構體系與大數據技術的適配，還有市場、社會及各類組織與技術屬性的良性融入，從而以技術為核心構建起循環的生態體系?；煨蚬查L的生態體系的核心在于組織結構與大數據等新信息技術的匹配與聯動，其與技術發展及存在的風險互相應和，這一體系下塑形的混合治理形式位于市場治理與政府層級治理之間，兼具兩者之屬性，更具靈活性與穩定性。因此，在大數據時代，推進構建混序共長的生態體系要在系列正式制度安排與非正式制度安排下，通過技術相關的多項機制（決策機制、約束機制、適應機制、反饋機制及激勵機制等）的踐行與探索來實現落地，最終解決大數據等新信息技術的適配問題。

（二）以人為本，均衡調整多元主體的跨域博弈

政府治理的現代化內涵包括治理能力的現代化與治理體系的現代化，大數據技術提升了政府的治理能力，大數據等新信息技術“潤物細無聲”，在不知不覺中已經開始擴散至基層社會，并扎根生長。然而大數據也革新了治理體系，政府的控制力在大數據時代呈現由弱至強的搖擺變化，公眾在這一過程中數據素養與數據能力逐步提升，在社會公共議題中彰顯身份、闡述立場的訴求越來越高。政治的變幻莫測代表著政府的控制力與公眾參與可能出現階段性的錯位，特別是在政府控制力弱而公眾參與爆發式增長的現象中，大數據技術對此有著“推波助瀾”的作用。大數據的發展促成了政府治理體系現代化中多元主體（政府、市場及社會）的進一步融合，技術市場中包含各類型的企業，社會中又有媒體、社會組織以及公眾等主體，同時主體間交錯縱橫，比如公眾既是社會主體，又是市場中技術的消費者與體驗者，而政府也是重要的市場技術購買者。大數據時代，從數據的開放到數據的開發、應用，從數據決策治國到規避和應對大數據的挑戰與風險都離不開政府、市場、社會等大數據利益相關主體間的合作[31（]p87-96）。合作并非總是一帆風順，其中必然也內含主體間的博弈，博弈的動機是什么？驅動因素是什么？大數據時代多元主體圍繞技術的跨域博弈在資本的催化下更加復雜，中國政治體制顯然也一直警惕技術資本對于中國特色社會主義的過度擾動。2020年12月11日召開的中共中央政治局會議首次明確提出要強化反壟斷和防止資本無序擴張，回應了社會輿論對于大數據等新信息技術可能形成的“數據霸權”的關注，特別是新技術巨頭逐步構筑的“贏家通吃”的壟斷優勢，其利用資本優勢不斷對外擴張，掌握著豐富的公共資源與個人信息資源，涉足領域逐步細分化，既妨害社會公平，又給社會發展帶來了巨大風險。因此要警惕防范新技術企業如海外的科技巨頭一般，在資本的加持下進一步向社會政治領域滲透。大數據等新信息技術的創新發展要均衡調整不同主體的利益，防止因利益的混亂博弈而陷入發展的泥淖，根本原則要以人民為中心，注重人的過程參與及真實的體驗感，不能一味地被資本裹挾，狂飆突進，否則只會與人民的利益背道而馳，最終走向技術的“異化”。

（三）共存共享為愿景，溝通技術—治理領域知識

大數據時代對于數字的素養與處理能力決定著不同主體在大數據場景中的延展程度，新技術在逐漸進入尋常百姓家，在政府治理中的作用也在不斷凸顯，然而大數據技術知識更多地掌握在政府、技術專家以及市場主體手中。在政府治理現代化的背景下，技術專家、技術企業乃至于政府的知識存在片面性，執行、判斷以及做出決策時往往容易忽略局部的實際情況，過度信賴大數據技術的賦能效果，以大數據技術剛性鋪陳技術工具。然而技術性的規劃會進一步損害事物本身的生長模式，以技術入侵生長規律，最終即使完成了治理過程，也會付出“看不見”的巨大的人力、物力、財力及心理建設與復原成本，繃緊了治理的協同紐帶，使得政府治理體系失去了該有的自然及人文彈性。此幅景象的導因在于大數據知識與治理領域知識存在脫節現象，在新信息技術革命的浪潮下，治理領域的知識主體處于旁觀者的角色，而大數據等新信息技術具有不同的應用場景，一旦超出治理領域知識主體的承載接受范疇則會出現功能異化與泛化的問題。治理領域的知識主體具有領域知識經驗，但對新信息技術的原理、可應用場景等缺乏足夠的、準確的認識，甚至在有些問題上還存在認知偏差，因此不能敏銳地覺察到哪些技術手段能夠有效解決自己工作中的難題，并且可能在某些問題上被商業炒作所誤導，出現判斷錯誤，導致其未能在社會治理創新中真正起到主導作用[32（]p38-50）。因此，解決領域知識脫節問題的最有效途徑是跨界合作，其中學科的合作與跨界至關重要。2019年教育部、科技部等13個部門聯合啟動全面推進新工科、新醫科、新農科、新文科建設，新文科是以繼承與創新、交叉與融合、協同與共享為主要途徑，促進多學科交叉與深度融合，推動傳統文科的更新升級，從學科導向轉向以需求為導向，從專業分割轉向交叉融合，從適應服務轉向支撐引領[33]，其中如“理+文”的計算法學、金融科技及大數據管理與應用等專業屬于溝通技術—治理領域知識的探索。只有通過跨界來整合鍛造領域知識，促成技術—治理領域知識之間的有效溝通，才能進一步邁向知識的共存與共享的美好愿景，助力政府治理體系與治理能力現代化的提升。

（四）縮小數字鴻溝，增能賦權另類“貧困”群體

面對大數據技術帶來的隱憂，最好的應對方式不是單向度地選擇或排斥，相反，以一種開放的、包容的態度去對待和整合各種轉型相關的理念與實踐才是轉型期制度變遷的應有之義[34（]p47-56）。數字鴻溝作為橫亙在技術與人本之間的溝壑，如果任由其演變會影響社會的公平，數字鴻溝警醒著我們技術并非獨立而存在，而是要與管理相融合。數字的另類“貧困”主要指處于數字鴻溝另一岸的弱勢群體（老人、兒童及殘障人士），體現為數字技能與知識的匱乏，進而導致此群體在新信息技術時代工作、生活、就業及教育等方面面臨著被動的技術空間擠壓的困境。如以老人群體為例，根據中央網信辦的統計數據，截至2020年3月，我國網民規模超過9億，然而60歲及以上網民占比僅為6.7%，這表明有相當數量的老年人并沒有及時搭上新信息技術時代的高速列車。湖北宜昌老人冒雨用現金交醫保被拒，湖北廣水94歲老人被抬到銀行做人臉識別等新聞頻繁見諸報端。因此，要通過增能賦權來填平數字鴻溝，預防另類的數字“貧困”。一方面頂層設計與規劃至關重要，2020年11月25日中國政府網公布了《國務院辦公廳印發關于切實解決老年人運用智能技術困難實施方案的通知》，要求切實解決老年人在運用智能技術方面遇到的困難[35]。另一方面要讓大數據技術主動去適應增能賦權弱勢群體，如上海長寧區江蘇路街道為轄區內1200余名獨居老人安裝智能水表、智能門磁、煙感報警器等設備，并接入“一網統管”平臺。大數據不應該是冷冰冰的技術工具，效率與公平都要得到尊重與考量，智能化技術在高歌猛進的時候也要等等弱勢群體的步伐，科技向善，大數據技術只有做到“童叟無欺”，才可以存有溫度，營造技術與人其樂融融的互助美景。

五、結語

數字技術推動了政府治理變革，推進了政府管理與社會治理創新，已經貫穿于治理現代化各個環節之中，大數據的技術本相與政治化、權力化及社會化“三化”基因掩藏于大數據賦能政府治理的過程以及存在的問題叢中。問題叢表現在多個方面，然而未聚焦問題的本因并非忽略這一因素，問題的本因也非旁枝末節，大數據技術引致的系列問題的本因已經呈現在大數據的技術本相以及“三化”基因中。一方面，大數據技術的賦能過程包括政府組織體系的優化以及豐富的應用場景等，與技術的政治化、社會化密切相關；另一方面，大數據技術的問題叢，諸如公共參與的擴張、數字鴻溝及社會不公平等現象又與大數據的權力化基因有關，當然其中也滲透著大數據技術的政治化與社會化，比如技術專家、技術精英的專業知識以及個人基于技術的研判本身就是社會化的過程。因此，大數據技術與政府治理現代化之間的關系研究，包括賦能過程以及存在的問題叢本身其實就是大數據作為一種技術的本相，即規范性技術的定義，同時也鐫刻著大數據技術的“三化”基因痕跡。大數據技術對于政府治理現代化的影響是多方面的、立體化的，無論如何著墨包括移動互聯網、大數據、人工智能、區塊鏈等技術在內的信息技術的發展對增強國家治理有效性上的作用，都不足以刻畫技術賦權對國家治理影響的完整圖像[36]（p104-114）。可以預見的是，大數據這一新要素將在與政府治理現代化的耦合中產生更加絢麗的火花，大數據技術也將驅動政府治理邁向新的圖景。