農村養老模式的選擇與主體責任研究

薛子洋 楊玲慧 宋 利

一、我國當前農村養老概況

據國家數據網統計數據顯示，2019年我國總人口140005萬人，其中老齡人口17603萬人，占人口總數的12.57%，相較2018年的166658萬人上升了5.67%，老齡化日趨嚴重。改革開放后，隨著市場經濟的發展和社會轉型，核心家庭的增加、代際居住方式的變化、價值觀的轉變、人口的流動遷移都對傳統農村的養老模式提出了挑戰。此外，由于農村基礎設施建設較為滯后，使得現階段部分農村在養老模式的選擇上不能像城鎮那樣面面俱到。

二、農村各養老模式的優勢與劣勢

按照老年人養老所在地進行分類，現行我國農村的主要養老模式可分為居家養老和機構養老兩類。其中，居家養老包括家庭養老和農村社區養老；機構養老可分為敬老院、福利院和老人公寓。

（一）家庭養老

家庭養老是我國農村地區最傳統的、也是現階段我國農村地區的主流養老模式。它以血緣為紐帶，以家庭為載體，按照父母養育兒女、兒女贍養父母的方式環環相扣。從經濟上看，傳統的家庭養老是一種長幼輩間財產的相互轉移，長輩年輕時投入資金養育下一代，下一代成年后則回報贍養長輩。

家庭養老具有如下優點。首先，它通過孝文化進行聯結，是最成熟的一種養老模式。其次，中國人尋求歸屬感，而家庭養老正好為老人提供了精神上的歸宿。再者，家庭養老以家庭為單位，老人僅需在原有住宅進行養老，無需其他的養老設施，社會成本低。

但隨著社會的發展，家庭養老存在的問題也十分明顯。首當其沖的便是“空巢”問題。農村地區收入的提高很大一部分建立在農村青壯年外出務工的基礎上，村里居住的大部分為老人和兒童。雖然收入的提高為家庭養老提供了物質保障，但也帶來了青壯年外出后老年人具體由誰贍養的一系列問題。同時，部分青年外出務工增加了收入，促使村里其他人也爭相外出務工，從而淡化了人們安土重遷的觀念。此外，隨著收入的增加，人們的生活壓力日漸加大，少生優生的想法越來越多，家庭中子女的減少，使家庭養老的實現變得困難。

（二）農村社區養老

農村社區養老依托于村委，以村為平臺，為農村居家老年人提供衣食住行上的便利及照顧。這種模式迎合了老一輩安土重遷的觀念，老人居住在家就可以得到相應的養老照顧。同時，在具體措施的落實中，村委能夠充分考慮本村的情況，制訂出最有效務實的養老方案。

就現階段而言，農村社區養老存在以下問題。第一，提供居家養老服務的機構不愿進駐偏遠農村，而這些農村又恰恰是青壯年勞動力外出務工多、空巢化嚴重、最需要養老服務的區域。第二，本村愿意從事養老服務的人員較少，使得本村難以組織提供養老服務。

（三）敬老院、福利院養老

敬老院、福利院養老是一種通過機構解決養老需求的養老模式。敬老院、福利院的職能是提供專業化的老年人生活照顧服務，其服務對象主要是半自理和完全不能自理的老人。該養老模式的優點在于專業性，老人在這里能夠得到24小時全天照顧，這是農村社區養老所不具備的。

但是敬老院、福利院養老模式也存在以下問題。第一，機構專業化水平較低，這是由農村的經濟水平決定的——在具有公益性質的養老機構市場化運營的今天，投資只會集中在經濟相對發達的地區，地處偏遠的養老機構在得不到充足資源支持的情況下，養老環境和服務質量勢必與經濟發達地區有較大差距。第二，養老機構的服務更多地集中在老人的基本生活需求上，對老人心理健康的關注較低。第三，受制于傳統觀念，大部分老人認為敬老院、福利院養老是一件很不體面的事情，會有抵觸情緒。

（四）老人公寓養老

老人公寓是機構養老的一種，它是由政府和社會力量按照市場原則新建的專供老年人居住的單元樓，單元樓中單元房的面積有大有小，入住者可買可租。優點在于老人既可居家養老，又可享受到社會所提供的各種養老服務。

老人公寓在農村面臨的問題也很明顯。一是此類設施在偏遠農村較少，二是即便有此類設施，也無專業服務提供商進駐，使得老年公寓實際僅承擔了居住職能，不具備提供養老服務的功能。

三、農村養老的主體責任現存問題

當前，我國的社會化養老模式改革仍處于摸索之中，許多方面的規定都存在空白，需要進一步完善。社會化養老雖然是改革的方向，但是目前對各主體在社會化養老模式中的責任仍缺乏明確的界定。我國現行法律中，社會化養老規定散見于《憲法》《老年人權益保障法》《勞動法》中，但大多都是從宏觀上做出規定，未對主體責任的分配作出明確規定。這是推行社會化養老急需解決的重要問題。

（一）政府

《憲法》第四十五條第一款規定了公民在年老時有權從社會和政府獲得物質幫助，這為政府在養老方面承擔責任提供了法律依據。但是其與各部門法未就責任作出具體的分配，這就導致現階段政府責任的不明確。

首先，就地方層面而言，政府同級各部門對養老事宜權利職能的不明確或重疊，使得政策難以落地。以部分養老機構中的醫療機構為例，養老機構由民政部門管理，但其內設的醫療機構由衛生健康部門管理，這就造成了管理上的混亂與分散。就中央與地方而言，法律未規定地方與中央在養老方面的職權劃分問題，這使得地方的養老法規難以準確把握自身定位。

此外，政府還需解決的是社會中養老服務供給主體的缺位問題。以山西合盛堡鄉為例，當地的養老機構僅有“合盛堡鄉敬老院”一家，這種參與主體單一的養老服務供給體系，對于一個人口規模達到三四百戶、經濟發展水平相對較高的村子的養老需求而言，是遠遠不夠的。

（二）基層自治組織

基層自治組織在農村落實養老政策的過程中，處于第一線的位置。但在調查中，我們卻發現其始終處在一個尷尬的境地。一是設施的建設直接由政府規劃主導，村委能夠參與的地方有限；二是即便村委有心籌建養老設施，往往受限于經濟或人口因素，籌資不足，無法建設。而對于居家養老模式而言，村委即便有心牽頭，同樣會受制于經濟與人口等因素，提供服務的組織大多不愿進駐偏遠落后的農村地區，使得基層自治組織無法發揮應有作用。

（三）家庭

在社會發展和推行社會化養老的今天，農村養老責任正在向多元化轉變。但是，對于大部分經濟相對落后的農村而言，老年人的養老問題仍舊是依托家庭進行的，部分地區僅僅是修建了敬老院、福利院一類的設施，提供給特殊人群，只承擔了最低的責任。在此情形下，農村地區的家庭養老模式仍會持續，且仍會是大多數人的選擇。然而如前文所述，這又會與農村青壯年外出務工產生矛盾。在此情形下，子女能夠承擔的養老責任是有限的，僅能提供物質上的贍養。

四、對農村養老各主體責任分配的建議

一個成熟的社會化的農村養老體系，必定是社會各主體間的有機協調的體系。而其中首先要明確的便是政府的責任。在地方各部門以及地方與中央的職權界定的問題上，建議由國務院出臺相關規章，明確規定地方與中央在養老問題上的責任邊界，使地方與中央的政策能夠充分銜接。同時，建議國務院還應明確政府同層級各部門間在養老問題上的權力與責任，從中央層面確定養老的牽頭管理部門，避免在養老問題上各部門相互推卸責任的情況出現。而就具體政策而言，對于經濟相對發達的農村，政府的責任應從原先的修建養老設施等具體層面向制定本地有關行業標準，加強支持、引導與監管等方向傾斜。

對于村委等農村基層自治組織，政府在籌劃養老設施時，應與村委進行溝通，使其在養老基礎設施的建設中發揮應有作用。在有經濟條件的農村，村委可參照自行籌建的方式，建設老人公寓等養老設施。即便沒有相應的養老服務機構進駐，對于部分空巢化嚴重的農村，應將老人集中起來居住，使他們相互之間有個照應。在這一方面，可以參照在部分省份已經展開的互助式養老模式。這是一種以滿足中低收入老年群體基本養老服務需求為重點，以老年人集體居住為基本方式，開展自我管理、自我服務、自助互助的養老模式。

目前，我國還未建立一套完整的養老體系，在實地調查中，多數受訪老人表現出了對家庭強烈的歸屬感。社會不斷發展，但物質層面的溫飽不能帶來精神層面的滿足，子女關懷探望是老人所渴望的。因此，我國可在法律條文上進一步規定子女與父母相互間探望的權利，細化經常探望的標準，以及子女拒絕探望父母時應受到的處罰。

除此以外，我國還應加強與養老相關的非營利組織的培育。與追求利潤的市場化體制下的企業不同，非營利組織具有公益性質，其在提供養老服務時不會考慮盈利的問題。因此，可以通過法律法規或政策預算，在財政上作出規定，對社會組織參與養老服務的資金支持進行制度化、規范化安排，使政府能有足夠的資金向各組織購買養老服務。同時，考慮到社會組織“把自己當作是政府解決社會問題的輔助工具，現實中也缺乏與政府平等協商的地位”的情況，政府還應加強引導社會組織廣泛參與養老服務,以此打破偏遠農村無人提供養老服務的困境。

農村養老服務體系的建設和發展，對保障農村老年人養老權益、城鄉公共服務均等化等具有重要意義，關注研究與進一步確定農村養老模式的主體責任，建設可持續發展的社會養老服務體系，是當今社會發展趨勢的必然選擇。