四川省生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持遙感監(jiān)管實(shí)踐與思考

游翔，劉正斌，廖睿智，明龍仁

(1.四川省水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站，成都，610041；2.四川省水利廳水土保持處，成都，610017)

引言

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失是典型的人為活動(dòng)造成的加速侵蝕，具有點(diǎn)多面廣的特點(diǎn)，水土流失防治投入多、難度大，一直以來(lái)具有監(jiān)管困難，責(zé)任難以落實(shí)等問(wèn)題[1]。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持遙感監(jiān)管實(shí)施以來(lái)，充分利用信息化技術(shù)，建立天空地一體、各方協(xié)同、信息共享的機(jī)制，全面提升生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管的準(zhǔn)確性、時(shí)效性、權(quán)威性，從而使生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管能實(shí)現(xiàn)“查得清”、“弄得準(zhǔn)”、“干得快”，最終實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持違法違規(guī)行為“管得住”[2-5]。

四川省是我國(guó)水土流失最為嚴(yán)重的省份之一，由于特殊的自然地理環(huán)境，土壤侵蝕廣泛分布，局部地區(qū)存在滑坡、泥石流等重力侵蝕。近年來(lái)，四川省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展快，隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，大量生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)和實(shí)施，導(dǎo)致地表擾動(dòng)、植被破壞等問(wèn)題不斷增多，人為水土流失進(jìn)一步加劇。因此，加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管工作，貫徹“預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先”的方針，減少人為擾動(dòng)，依法強(qiáng)化生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理，加大水土保持監(jiān)督執(zhí)法力度，對(duì)于遏制新增人為水土流失的發(fā)生具有積極意義[6]。四川省國(guó)土面積較大，涉及的自然地理和人文經(jīng)濟(jì)條件多樣，相關(guān)工作成果和經(jīng)驗(yàn)對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)提高遙感監(jiān)管工作具有重要借鑒意義。

1 四川省遙感監(jiān)管工作總體情況

四川省自2019年開(kāi)始在水利部組織下，開(kāi)展全省范圍內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持遙感監(jiān)管工作，開(kāi)展疑似違法圖斑現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核及違法項(xiàng)目查處工作。根據(jù)《水利部辦公廳關(guān)于推進(jìn)水土保持監(jiān)管信息化應(yīng)用工作的通知》(辦水保〔2019〕198號(hào))要求，2020年四川省首次組織實(shí)施了省級(jí)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目遙感監(jiān)管(加密)工作，基于2020年下半年影像解譯發(fā)現(xiàn)的擾動(dòng)圖斑，對(duì)存在的“未批先建”、“未批先棄”、“超出防治責(zé)任范圍”等情況進(jìn)行認(rèn)定查處。經(jīng)過(guò)兩年來(lái)的努力，在提高全社會(huì)水土保持意識(shí)，規(guī)范全省范圍內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理，控制人為水土流失增量等方面發(fā)揮了重要作用。

2 四川省級(jí)遙感監(jiān)管(加密)成果分析

2.1 全省擾動(dòng)圖斑復(fù)核結(jié)果

2020年四川省級(jí)遙感監(jiān)管(加密)共下發(fā)擾動(dòng)圖斑8813個(gè)，下發(fā)擾動(dòng)圖斑面積4.89萬(wàn)hm2；實(shí)際復(fù)核9878個(gè)，實(shí)際復(fù)核圖斑面積4.96萬(wàn)hm2(圖1)。其中生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目6538個(gè)，占比為66%，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目面積3.8萬(wàn)hm2；非生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目3340個(gè)，占比為34%，非生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目面積1.16萬(wàn)hm2。

圖1 四川省2020年度省級(jí)遙感監(jiān)管復(fù)核圖斑分布

由于不同市(州)的國(guó)土面積差異比較大，現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核擾動(dòng)圖斑數(shù)量不足以全面反映區(qū)域的監(jiān)管壓力，因此增加復(fù)核圖斑密度彌補(bǔ)這一缺點(diǎn)。在現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核圖斑數(shù)量方面，成都市現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核圖斑3377個(gè)，占全省總量的34.19%，其次為涼山州、綿陽(yáng)市、宜賓市、達(dá)州市；在現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核圖斑密度方面，成都市復(fù)核圖斑密度仍是最高，為2361.54個(gè)/萬(wàn)km2，為全省均值的11.62倍，其次為內(nèi)江市、眉山市、自貢市、德陽(yáng)市。可見(jiàn)，人口聚集且經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的四川盆地平原區(qū)附近城市的監(jiān)管壓力較大，應(yīng)加大關(guān)注力度。作為四川省面積較大的阿壩州和甘孜州的復(fù)核圖斑密度最低，分別為33.13個(gè)/萬(wàn)km2和26.60個(gè)/萬(wàn)km2，監(jiān)管壓力較小，主要由于海拔較高、人口密度較低，生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)較少。另外，涼山州的圖斑密度雖然較低，但是圖斑總數(shù)位居全省第二位，這是由于涼山州為“脫貧攻堅(jiān)”主戰(zhàn)場(chǎng)，近年來(lái)大量扶貧、脫貧等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施，導(dǎo)致新增生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目多所致。

圖2 2020年度四川省級(jí)遙感監(jiān)管(加密)核查圖斑數(shù)量和密度分布

2.2 不同區(qū)域生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目及違法情況分析

從我省21個(gè)市(州)的認(rèn)定查處情況來(lái)看，成都市、綿陽(yáng)市、涼山彝族自治州、達(dá)州市、宜賓市在本次監(jiān)管中被認(rèn)定為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目和違法違規(guī)項(xiàng)目的數(shù)量都位居前五位，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量占其總量的58.55%，違法違規(guī)項(xiàng)目的數(shù)量占其總量的58.78%。從生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目中違法違規(guī)項(xiàng)目的占比來(lái)看，綿陽(yáng)市(49.80%)、德陽(yáng)市(48.07%)、達(dá)州市(42.90%)位居前三位，而成都市違規(guī)項(xiàng)目占比僅為24.92%。整體上，擾動(dòng)圖斑所涉生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量越多，違法違規(guī)項(xiàng)目的數(shù)量就越多(圖3)，但違法違規(guī)項(xiàng)目比例與生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量之間無(wú)明顯關(guān)聯(lián)(圖4)。

圖3 各市州認(rèn)定查處情況統(tǒng)計(jì)

圖4 各市州違法違規(guī)項(xiàng)目情況統(tǒng)計(jì)

2.3 不同批復(fù)級(jí)別生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目及違法情況分析

從項(xiàng)目批復(fù)級(jí)別角度統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，部級(jí)批復(fù)項(xiàng)目80個(gè)(占1.61%)，省級(jí)批復(fù)項(xiàng)目371個(gè)(占7.45%)，市級(jí)批復(fù)項(xiàng)目430個(gè)(占8.63%)，縣級(jí)批復(fù)項(xiàng)目4100個(gè)(占82.31%)，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目總量隨著批復(fù)級(jí)別的提高逐漸減少(圖5)。一方面，這與各級(jí)別項(xiàng)目分布與社會(huì)管理的實(shí)際情況相符；另一方面這也符合國(guó)務(wù)院深化“放管服”改革精神，是嚴(yán)格執(zhí)行水利部印發(fā)《關(guān)于下放部分生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批和水土保持設(shè)施驗(yàn)收審批權(quán)限的通知》精神，在新形勢(shì)下水土保持行政管理職責(zé)轉(zhuǎn)變的客觀(guān)表現(xiàn)。

不同批復(fù)級(jí)別項(xiàng)目的違法違規(guī)項(xiàng)目比例存在明顯差異。部級(jí)批復(fù)項(xiàng)目的違法違規(guī)比例最低，僅為1.25%；省級(jí)和市級(jí)批復(fù)項(xiàng)目的違法違規(guī)比例分別為9.16%和19.30%；縣級(jí)批復(fù)項(xiàng)目的違法違規(guī)比例最高，達(dá)到了47.41%。可見(jiàn)，批復(fù)級(jí)別越低的項(xiàng)目違法違規(guī)比例越高。所以，各級(jí)水行政主管部門(mén)在進(jìn)行權(quán)力下放的同時(shí)，必須進(jìn)一步強(qiáng)化督促指導(dǎo)，堅(jiān)持源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲，加強(qiáng)水土保持事中事后監(jiān)管，加大對(duì)未批先建、未驗(yàn)先投、擅自變更等違法行為的處罰力度，為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)切實(shí)把好水土保持生態(tài)關(guān)。

圖5 不同批復(fù)級(jí)別項(xiàng)目數(shù)量分布

從不同批復(fù)級(jí)別項(xiàng)目的擾動(dòng)面積(圖6)來(lái)看，部級(jí)批復(fù)項(xiàng)目總面積最少，為2366.28hm2，占比6.05%；省級(jí)和市級(jí)批復(fù)項(xiàng)目的總面積相差不大，分別為5991.43hm2和5586.83hm2，分別占比15.31%和14.27%；縣級(jí)批復(fù)項(xiàng)目的總面積最大，為25193.24hm2，占比64.37%。整體上，批復(fù)級(jí)別越低，涉及的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目總面積越大。但從不同批復(fù)級(jí)別項(xiàng)目數(shù)量占比對(duì)比發(fā)現(xiàn)，級(jí)別越高的項(xiàng)目，單個(gè)項(xiàng)目平均面積越大，這與實(shí)際情況是一致的。

圖6 不同批復(fù)級(jí)別違法違規(guī)項(xiàng)目面積分布

2.4 不同類(lèi)型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目及違法情況分析

2020年四川省級(jí)遙感監(jiān)管(加密)共核查生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目涵蓋35種項(xiàng)目類(lèi)型(圖7)。數(shù)量排在前5位的是房地產(chǎn)工程項(xiàng)目、其他行業(yè)項(xiàng)目、公路工程、加工制造類(lèi)項(xiàng)目、社會(huì)事業(yè)類(lèi)項(xiàng)目。其中，房地產(chǎn)工程項(xiàng)目最多，1257個(gè)，占比超過(guò)25%；其次是其他行業(yè)項(xiàng)目，954個(gè)，占比19.15%；公路工程項(xiàng)目687個(gè)，占比13.79%；加工制造類(lèi)項(xiàng)目461個(gè)，占比9.26%；社會(huì)事業(yè)類(lèi)項(xiàng)目444個(gè)，占比8.91%。可見(jiàn)，房地產(chǎn)項(xiàng)目、公路工程應(yīng)作為現(xiàn)階段生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持遙感監(jiān)管的主要對(duì)象。

2020年四川省級(jí)遙感監(jiān)管(加密)共發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)項(xiàng)目2062個(gè)，共涉及27個(gè)項(xiàng)目類(lèi)型。從違法違規(guī)項(xiàng)目數(shù)量上來(lái)看，其他行業(yè)項(xiàng)目最多，571個(gè)，占違法違規(guī)項(xiàng)目總體的27.69%；房地產(chǎn)工程次之，547個(gè)，占違法違規(guī)項(xiàng)目總體的26.53%；加工制造類(lèi)272個(gè)，占違法違規(guī)項(xiàng)目總體的13.19%；社會(huì)事業(yè)類(lèi)165個(gè)，占違法違規(guī)項(xiàng)目總體的8.00%；公路工程143個(gè)，占違法違規(guī)項(xiàng)目總體的6.94%。以上五類(lèi)違法違規(guī)項(xiàng)目數(shù)量占違法違規(guī)項(xiàng)目總數(shù)比例達(dá)82.35%，因此，今后生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督管理中這五類(lèi)項(xiàng)目仍是監(jiān)管和治理的重點(diǎn)對(duì)象。

圖7 不同類(lèi)型項(xiàng)目數(shù)量分布

從違法違規(guī)項(xiàng)目所占比例來(lái)看，雖然農(nóng)林開(kāi)發(fā)工程項(xiàng)目數(shù)量較少，但是其違法違規(guī)比例高達(dá)66.67%；加工制造類(lèi)、工業(yè)園區(qū)工程、引調(diào)水工程、林漿紙一體化工程項(xiàng)目的違法違規(guī)比例都超過(guò)了50%(圖8)。后期工作管理中應(yīng)加強(qiáng)對(duì)以上5種類(lèi)型項(xiàng)目的監(jiān)管力度，加強(qiáng)水土保持國(guó)策宣傳，降低其違法違規(guī)比例，以減輕其造成的水土流失危害。

圖8 不同類(lèi)型項(xiàng)目違法違規(guī)項(xiàng)目比例

2020年四川省級(jí)遙感監(jiān)管(加密)所涉及的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目面積共計(jì)39137.78hm2，其中公路工程項(xiàng)目面積11225.19hm2；房地產(chǎn)工程項(xiàng)目面積6790.92hm2；其他行業(yè)項(xiàng)目面積5649.17hm2。以上三種類(lèi)型項(xiàng)目所涉面積占到總體的60%以上，是主要的人為擾動(dòng)來(lái)源(圖9)。

圖9 不同類(lèi)型項(xiàng)目面積分布

違法違規(guī)項(xiàng)目中，擾動(dòng)面積由大到小分別是房地產(chǎn)工程(2848.41hm2)、其他行業(yè)項(xiàng)目(2259.03hm2)、公路工程(1585.01hm2)、加工制造類(lèi)(1249.98hm2)、工業(yè)園區(qū)工程(891.33hm2)。整體上，違法違規(guī)項(xiàng)目所涉及的擾動(dòng)面積隨著項(xiàng)目數(shù)量的增加逐漸增大，但是不同類(lèi)型項(xiàng)目之間存在一定差異(圖10)。公路工程項(xiàng)目一般占地面積較大，雖然違法違規(guī)項(xiàng)目數(shù)量少于加工制造類(lèi)和社會(huì)事業(yè)類(lèi)項(xiàng)目，但是其擾動(dòng)面積卻高于二者。

圖10 不同類(lèi)型違法違規(guī)項(xiàng)目情況

3 結(jié)論與思考

(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和人口密度較高的區(qū)域是生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)密集區(qū)，應(yīng)作為加強(qiáng)人為水土流失監(jiān)管的重點(diǎn)區(qū)域；人口較為稀疏、經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后且自然地理?xiàng)l件較差的區(qū)域生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)較少，水土保持遙感監(jiān)管壓力也相對(duì)輕松。

(2)批復(fù)級(jí)別越低的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，數(shù)量越多違法違規(guī)項(xiàng)目比例越高，有必要采取措施加強(qiáng)縣級(jí)批復(fù)項(xiàng)目的監(jiān)管力度。應(yīng)進(jìn)一步健全水土保持監(jiān)督執(zhí)法體系，完善水土保持法律法規(guī)及有關(guān)技術(shù)規(guī)范，提高生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案申報(bào)率、執(zhí)行率和水土保持設(shè)施驗(yàn)收率。

(3)房地產(chǎn)工程、加工制造類(lèi)、社會(huì)事業(yè)類(lèi)、公路工程等的違法違規(guī)項(xiàng)目數(shù)量較多，農(nóng)林開(kāi)發(fā)工程項(xiàng)目、加工制造類(lèi)、工業(yè)園區(qū)工程、引調(diào)水工程等的違法違規(guī)比例較高，后續(xù)應(yīng)作為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象。