農村小型水利工程公共項目管理存在的問題及其對策

郗澤宇

（黃驊市水務局，河北滄州 061100）

近年來，中央一號文件連續聚焦“三農”問題，為推動農業農村的發展提供了巨大的推力。北方廣大農村地區，有很多地區的農田水利工程數量少、標準低、管理不到位，成為制約農業發展的重要因素。黃驊市是河北省縣級市，受制于資金投入和管理經驗、模式等方面的影響，其小型農田水利工程管理方面還存在著很多的問題，使得農村公共基礎服務的需求得不到滿足，制約了現代農業的健康發展。

1 農村小型水利工程公共項目管理中存在的問題

1.1 管理難度大，效益難以發揮

農村小型水利工程的主要作用是改善農民生活條件，優化農村生態及增加農業產出。農村常見的小型水利工程主要有飲水凈化、農田水利等，對農業的發展起著關鍵的作用。就黃驊市來說，市域范圍1 544.7 km2，人口將近50 萬，農村人口占60%左右。黃驊市內有大量的鹽堿地，不能采用傳統的灌溉手段，同時存在嚴重的地下水漏斗區，地面存在下沉風險。因此，當地農田缺乏可灌溉水源，水利設施分散且落后，南水北調和引黃灌溉至今未完全實現。由于管道沒有實現通水灌溉，其前期建設的不少小型農田水利設施存在管護缺失、管理難度極大、損毀嚴重的情況，各種管道、水渠存在老化和損壞［1］，造成了資源的浪費，效益難以發揮。

1.2 資金渠道有限，后勤保障不到位

作為一個經濟不太發達的北方縣級市，黃驊市財政狀況并不樂觀，每年投入到水利工程上的資金也極為有限。政府每年劃撥給稅務局的資金除了支付人員工資外，很大一部分用來支持新的項目建設，如目前在建的“江水村村通”等項目，嚴重壓縮了已建工程的維護資金。黃驊市的水利工程管理費用基本上全部依靠上級的財政撥款，上級撥款又不足以滿足所有工程項目的維護和管理，同時本地工程的自籌資金和社會投資極為有限，思想的束縛也減少了資金的渠道來源。資金不足限制了對工程維護的撥款和管理，導致很多項目出現無人管理的情況，在長期無人管理的狀態下檢修、維護等后勤保障措施也就無法正常進行。

1.3 產權改革流于表面，管理責任有名無實

黃驊市開展小型水利工程產權制度改革的探索和嘗試，使得產權制度改革積累了不少經驗，但由于實踐經驗不足、資金落實不到位，改革后的產權制度并沒有使小型水利工程得到良好的維護和管理。同時，產權制度改革的產權劃分是由上級部門統一分配的，并不是與相關村莊進行平等協商，導致村莊尤其是村委會并不認可產權制度改革的部分內容，特別是涉及村委會責任落實部分，村干部認同感較低，責任心更是無從談起。產權制度改革下，群眾沒有普遍建立水權意識，上級部門和村委會缺少對水權的宣傳，導致水權產權意識與管理嚴重缺失，管理責任流于形式。

1.4 管理制度不健全，缺乏專業管理人才

農村小型水利工程普遍存在管理制度缺失或者不健全的問題，在小型水利工程管理中，人員工資、設備維護等方面一直都是政府在維持，當產權制度改革后，管理和養護責任轉移給村集體，各村集體經濟情況不同，有的根本沒有能力負擔養護和工資支出，造成責任下發后工程管護困難，工程效益下降。此外，村級單位往往無法聘請專業的水利工程專業畢業生來專門維護工程，每個鄉鎮兩名左右的水務站維修人員對工程的管護也很難到位，往往是不報修、不維修，使得管理制度不能真正落實下來，管護水平一直較低。

1.5 政績觀偏差，重建輕管的思想存在

由于政府考核方式等原因，黃驊市存在著重建輕管的思想。一般而言，在項目建設的時期，項目受到的關注較多，各級領導干部更易從建設中獲取“政績”，因此項目建設時期資金較為充足，建設進度較快。而建成之后，領導的關注點更多地轉移到新的在建項目上，維護建成項目的資金往往不能落實到位。由于小型水利工程有其發揮作用的周期，必定要定期進行養護才能使效益持續的發揮，而水利工程的管理和維護工作并沒有納入水利主管部門的考核中，這明顯不利于水利工程的維護。此外，由于小型水利工程存在分散布局的特點，需要水利主管部門深入一線進行實際的技術指導，而主管部門很少深入各村落進行現場指導，這也嚴重影響了小型水利工程的使用效能和使用壽命。

2 加強農村小型水利工程公共項目管理的對策

2.1 統籌推進建設與管理協調發展

統籌推進建設與管理協調發展主要從2個方面進行。1）實行小型水利工程建設與管理并重，要根據實事求是的原則對已建工程進行統計和歸類，通過與村干部、村民召開座談會的形式了解農民對工程的需求和真實想法，制定科學的發展規劃，并按照規劃認真執行落實，避免搞面子工程，確保養護與新建協調發展。2）全面強化已建工程的管護工作。已建工程是已經投入資金和資源的工程，管護不及時造成失修和失管會致使工程效益遞減和工程老化嚴重。因此，要在頂層設計時加大已建工程管護的考核比重，要將責任落實到人，包括養護責任和資金落實責任等，做到權責一致，通過多種措施提升工程使用壽命，提高邊際效益［2］。

2.2 加強資金管理

隨著鄉村振興的逐步落實，國家在農村水利工程建設方面進行了大量投資，但由于國家扶持資金存在很大的分散性，各地區獲得扶持資金的數量有很大差異。加強農村小型水利工程資金管理，主要可以從以下3 個方面進行努力。1）政府加強資金整合力度，加大對縣級單位的統籌力度和支持力度，降低資金審核的煩瑣程度，增加資金使用效率。2）建立小型水利工程使用的專項資金，在進行工程建設時就要將養護資金進行列支和預算申報，或者在進行產權轉移的同時先行撥付一定的維護資金，并明確后續資金的落實責任。3）規范資金的使用管理程序，根據預定的使用程序進行撥付和申請，嚴格落實撥付時限和撥付程序，避免專項資金被挪用或者被濫用，提升資金使用的合理性。

2.3 深入推進小型水利工程的產權改革

在推進產權制度改革前，要明確現有農村小型水利工程的產權歸屬和資產類型。對于屬于水務主管部門直管的工程要落實產權責任或者加快完成產權改革；對于屬于村集體所有或者個人所有的工程要協助其進行市場化改革，以滿足更多農戶的需求。在資產類型方面，要明確其是否屬于公益性資產，對公益性資產要注重其公益屬性并注重生態和社會效益，發揮其防洪抗澇的主要功能，通過政府保障其資金投入，利用宏觀手段進行一定的經濟補償；對非公益性水利工程通過農民參與經營或者政府特許經營的方式，允許其在他人使用期間獲得一定的經濟收益，以達到融資和長久運行的目的。

2.4 完善技術服務體系

農村小型水利工程是農業增收的重要保障，為了使工程充分利用并在更長的時期內繼續發揮作用，最重要的是完善技術服務體系、加強日常管護，并培養專業的基層技術人才。從黃驊市的實踐來看，現有的保障服務體系比較單一，人員數量不足，且要兼顧上級隨時委派的其他任務，工作效率較低。因此，1）要大力進行機構改革，明確各工作站的職能和責任，明確每個人的權責，避免相互推諉和人浮于崗等情況的出現；2）要優化人員結構，提高專業技術人才所占比重，秉持專業的人干專業的事，設置專門的崗位招聘水利工程專業的畢業生，擴寬專業人才的進入渠道；3）要加強專業人才的深造學習，采用績效激勵等方式，提高其自我提高和學習的積極性［3］。

2.5 規范基層水利服務機構的管理

規范基層水利服務機構，1）要從優化人員結構開始，在現有的事業單位編制體制內，引進專業技術人才，為每個鄉鎮至少配備兩名專業技術人員，在各種水利服務站的人員中要使專業技術人員占比超過80%，減少外行領導內行和占編占崗不懂專業的情況出現；2）要健全服務機構的管理制度，通過制度明確人員責任、明確工作規范，形成真正落實的行為準則，而不是將制度只掛在墻上；3）要激發農民自主經營管理的內生動力，發揮農民的主動性，通過服務機構的宣傳與培訓，將有意識的農民培養成為服務機構管理小型水利工程的重要補充和好助手。