高等學校政府會計改革實施問題研究

楊凌 高蕾

政府會計準則制度從2019年1月1日起正式實施已經有兩年余時間，此次改革意義重大，對高等學校財務管理工作更是影響深遠，如何更好地貫徹落實政府會計準則制度，借此契機推動高等教育發展是個值得思考的問題。

一、高校實施政府會計制度以來產生的相關問題概述

政府會計制度與原來行政事業單位各行業會計制度相比，其核算模式、方法和范圍均發生了巨大變化，會計核算處理更加復雜，執行過程中難點問題不斷凸顯，主要反映在以下幾個方面：

1.對政府會計制度改革的重視程度不夠

（1）高校普遍對財務部門定位不高

目前絕大多數高校一般是基層的財務部門和會計人員更關注政府會計改革實施工作。單位領導大多更重視預算資金安排等其他經濟工作，多數職能部門更是存在事不關己的思想，甚至對改革一無所知。究其原因是多數高校并未將財務部門定性為戰略管理部門，財務部門職能在學校受重視程度不夠，學校財務管理模式、管理理念等方面受傳統思維習慣影響，存在與改革需求間的嚴重矛盾，不同程度影響到改革的落實。

（2）高校財務人員缺乏扎實的學習態度

基層單位財務人員是這次政府會計改革的主力軍，在改革實施過程中投入的精力最多，遇到的困難最大，需要掌握的政策信息范圍也最廣，同時也被提出高標準的工作要求并賦予艱巨的責任使命。由于時間緊任務重，財務人員兩年來普遍體會到前所未有的工作壓力。但是政府會計改革實施以來暴露的較突出問題還是絕大多數會計人員普遍缺乏系統學習政策原文、悟原理的扎實學習態度。相關培訓沒少組織，參考資料也不缺乏，學習不求甚解，不深入研究準則制度的現象較普遍。部分人員學習政策制度存在頭痛醫頭、腳痛醫腳的實用主義問題，結果必然影響本次改革基礎工作質量。

2.政府會計制度改革與相關政策缺乏協同性

政府會計制度實施以來，與改革相關的財務管理和政策協調問題暫時得不到根本解決，想從會計核算上尋找突破口實質是本末倒置。

（1）政策層面

政府相關部門需抓緊解決政策層面產生的體制機制問題。目前的政府會計準則體系還不夠完善，主要體現在與相關制度協同問題。由于政府會計制度改革提前一步實施，其他法規沒盡快跟進改革步伐導致實施中遇到重重困難。

高校執行的行政事業單位的財務規則與會計準則制度不相匹配是個不容忽視的問題。會計制度解決的是具體經濟業務核算和記錄問題，相關財務規則是來解決管理中能不能做、怎么做的問題。比如政府會計制度增加了“研發支出”會計科目，對研發支出科目的確認、計量、記錄和報告做了明確規定，使無形資產的核算更加全面，也順應了高等學校及科研事業單位經濟發展的需要。但是現階段高校科技成果轉化資本化過程中研究支出和開發支出的界定、確認、計量，科技成果資本化的臨界點確定標準、時點等問題未加明確，導致各高校在執行中存在嚴重實際操作障礙，結果是按要求落實的高校寥寥無幾。另外會計制度要求應收賬款提取壞賬準備，但需要核銷時尚無法律依據可遵循，相關規定暫時跟進不上，勢必造成制度執行打折扣。諸如此類不能徹底貫徹落實制度要求的業務還有很多。政府會計改革的目標是規范政府會計核算，保證政府會計信息質量，財務會計實現完全的權責發生制，實施兩年來部分規定可能暫時做不到全面落實，有些也只能是權宜之計，因此，政府會計改革的落實和事業單位財務管理工作目標迫切要求抓緊推進完善配套政策制度工作。

（2）實施層面

此次政府會計制度改革不是單純會計核算方法的變化，在政府會計準則制度貫徹落實過程中，單位財務管理基礎和執行人員業務水平，都將嚴重影響會計信息輸出質量。例如最典型的是單位之間轉撥經費問題，一方按收入確認做業務處理，另一方按預收賬款入賬，未進費用科目，主管部門需要雙方抵銷，由于各單位制度落實程度不同抵銷不掉，最終在政府綜合財務報告環節集中暴露出來，影響報告質量，給二級單位和主管部門增加大量單位間協調、確認的工作成本。因此，個體認知的差異會嚴重影響制度落實。

3.財務信息系統碎片化、孤島化

隨著高等教育改革不斷深入推進，高校財務工作的重心已經逐步向管理型轉變。政府會計改革按基本準則設計的兩套體系，要求財務會計、預算會計兩條腿走路，財務軟件與業務軟件不互補相生的現狀下會計人員工作量和工作難度相比改革前成倍增加，嚴重制約改革實施進度和效果。因此，依托強大的財務信息化系統成了改革實施的必要條件，同時通過財務信息化推動學校整體信息化建設水平提升。

政府會計制度的實施落實，從層級范圍來說，范圍越大，層級越多，運用制度生成的會計信息數據越有效。但以高校為例的基層單位業財融合程度普遍不高，信息化建設突出問題就是單位信息系統“碎片化”“孤島化”問題。信息系統的不完善說明學校科學管理能力不足，信息化建設任務多屬于被動應對，在資產管理、合同管理、業財融合方面尚有很大提升空間。

4.對準則制度的把握和認知差異

政府會計核算業務雖不像企業會計涉及的經濟活動類型復雜，但政府會計核算主體因級次較多，會導致會計核算主體編制的各類財務報表報告非常復雜。新準則制度要求雙系統實行平行記賬，對高等學校這樣業務量比較大的單位無疑是巨大挑戰。另外，提取壞賬準備、固定資產提折舊、無形資產攤銷、權益法調整等業務內容是準則制度新規定的工作要求，由于業務類型較復雜，難度相對較大，個別單位主觀可能會回避這方面業務，維持改革前業務處理方式。更有單位覺得按制度細化科目過于麻煩，甚至將“單位管理費”和“業務活動費”簡化到同一科目，同時對必要的支出功能分類和支出經濟分類輔助賬設置也一概省略，隨意簡化合并會計科目。實施單位對政策把握認知的差異會嚴重影響改革實施落實效果。

二、對于高校實施政府會計制度的幾點建議

1.提升高等學校自身管理能力，盡快適應政府會計改革要求

（1）轉變觀念、適應改革

高校會計人員是推進高校政府會計改革的核心力量，但會計人員整體業務素質還有待進一步提高。絕大多數高校會計人員主要從事的是與基礎核算相關的會計工作，投入在簡單、重復的報賬、算賬上精力較多，并沒有真正為學校戰略規劃發展提供有用信息。在改革新形勢下，政府會計改革對政府會計人才素質提出了更高要求。原有的財務管理和會計模式需要變革，必須意識到原有的知識結構已不再與國家財政管理和學校發展要求相適應。希望高校財務人員拋棄思維定式，盡快建立適應未來發展和轉型的嶄新思維，提高財務工作質量。

（2）加強培訓、提升素質

各高校要高度重視政府會計制度的實施工作，在前期基礎性培訓基礎上持續加強培訓。改革實施已經逾兩年，下一步的培訓重點應更傾向從面到點的專題學習。針對高校的行業特點和工作重點問題，經常組織開展針對性更強的繼續教育業務培訓，如依托權責發生制會計核算基礎的各類經濟業務核算方法、科技成果轉化相關核算問題等熱點和難點的研究。激發廣大會計人員積極主動鉆研學習新制度的熱情，增長主動學習能力，變被動為主動，全面掌握政府會計制度的各項規定和具體要求并能正確運用，提高會計人員應用政策的能力。

2.加強基于內控管理的信息化建設

高等學校財務信息化建設不是簡單財務報告的信息化，也不是單一財務核算系統的信息化，業財融合是實現高校現代財務管理的必要條件，也是目前各高校信息化建設的努力方向，這是未來信息化的目標，也是解決實施政府會計制度各種問題的關鍵。高校信息化建設是涵蓋內部控制、預算管理的完整財務生態系統，通過完善的頂層設計和信息化的深度實施使學校財務業務與經濟業務互相滲透，達到各部門在完成本職工作同時促進學校綜合管理能力全面提升。

（1）加強內部控制制度建設

新制度實施后高校財務管理各環節發生較大變化，首先應在重新梳理工作流程基礎上修訂現有各項經濟業務制度。目前按照行政事業單位內部控制規范，很多高校都做了單位層面和六個業務層面的內控評價。但評估評價只是一個環節，還要真正做到內部控制建設。高等學校綜合治理體系建設，綜合管理水平的提高其實要做到非經濟活動的內部控制建設，這樣學校的內控機制才能健全，在良好的內控環境下我們的政府會計制度才能順利執行。

（2）加強基于內控的信息化建設

這次改革對信息化要求非常高，雙系統兩套賬，手工核算不現實，只有通過信息化手段才能有效落實。未來我們的財務管理活動，是為單位管理能力提升提供支撐。財務管理關注的重點不僅是經濟活動，還有會對經濟活動產生影響的非經濟活動。同時，需要關注不同維度，如學校本部、分校、下屬單位，各級組織機構的經濟活動全過程，比如事前預算編制、事中控制、事后評價，既有橫向比較也有縱向比較。過去重視核算，未來只有通過部門間信息交流、信息交互，才能保證政府會計制度權責發生制的落地和實施。同時，高校財務信息化工作目標應體現以人為本的服務理念，只有實現業務部門與財務部門數據共享，才能達到各部門工作共治、共贏的效果，學校事業健康發展，師生滿意，才能體現財務工作的初心。財務信息化建設是當前高等學校管理工作的有力抓手，內部控制、預算管理、資產管理、會計核算、績效評價等各方面都需要通過信息化來提升工作質量。同時，財務信息化建設是一項打基礎，謀長遠的工作，需要堅持數年才能達到預期效果。

3.政府部門加快政策協同性步伐

對于會計準則和制度相關配套制度的制定，相關部門需積極加快推進。當前政府會計改革對廣大財務工作者來說是全新的內容，如果缺乏權威性的操作指南和指引，在執行層面的理解和落實勢必會有一定困難。例如近期《事業單位成本核算基本指引》已經頒布，明確了成本核算的基本原則和基本方式，但成本核算對象、成本歸集和分配方法尚不明確，還缺乏實際運用時更細化的操作指南，各行業行政事業單位成本核算具體指引也有待出臺。

政府會計的改革是一個持續性的過程，政府會計準則制度2019年1月1日正式實施，這只是改革起點不是終點。政府會計改革是一項龐大的系統工程，還需要堅定信心，繼續推進和深化。隨著政府會計基本準則和具體準則、政府會計制度以及解釋文件等的出臺，我國已經初步建立了政府會計標準體系。但兩年來準則制度的實施落實中暴露的問題必須引起各方面足夠重視。財政改革推進的程度，依賴制度基礎的完善程度，在制度基礎不完善的條件下，快速推進制度改革存在較大風險，會導致好制度難以實施或變形走樣。我們知道改革的過程從來不是一帆風順，實現建立健全政府會計體系和政府綜合財務報告制度的改革總體目標，更有效地為國家管理和決策服務仍有很長的路要走，有許多任務要完成。■