地類認定實務中需要注意的幾個問題

惠靜夷

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

地類認定是土地調查（國土調查），乃至自然資源管理工作的基礎，對后續自然資源管理工作具有重要的影響。地類認定是隨著土地調查工作的開展而不斷發展的。土地調查和國土調查的概念和工作內涵有一演變過程，具體到地類認定方面，土地調查和國土調查的要求沒有變化，因此本文在土地調查和國土調查的文字概念方面不再細分。

一、土地調查發展歷程

新土地管理制度下，土地利用現狀調查工作從1984年開始至今，經歷了以下五個發展階段。

1.第一次全國土地調查(1984-1996)

1984年至1996年，我國全面開展第一次全國土地調查(以下簡稱土地詳查)。土地詳查歷時十多年，參與人員五十萬，以完整縣級行政轄區為基本調查單位，全面查清了當時我國的土地利用類型、面積、分布、權屬等土地利用狀況，取得了從地塊到村、鄉、縣、地市、省和全國及可按部門、流域統計的8個一級類、46個二級類土地面積，對耕地進行了按坡度分級統計。形成了基本覆蓋全國的1:1萬土地利用現狀圖。土地詳查第一次真正實現了土地調查的全覆蓋，第一次掌握了覆蓋全國的土地利用現狀數據，為土地管理工作提供了基礎數據。

2.年度土地變更調查(1996-2009)

為保持土地利用現狀調查成果的現勢性，從1996年開始，我國每年開展土地變更調查。土地變更調查是按照土地利用現狀調查的有關技術規程，以土地利用現狀圖為底圖，參照航空、航天像片等資料，對變化地塊的地類、界線進行實地調查、測量，將變化地塊繪制到土地利用現狀圖上，并定期對全國各類土地的流轉變化進行統計匯總。

3.第二次全國土地調查(2007-2009)

第二次全國土地調查作為一項重大的國情國力調查，是摸清我國土地家底的一次重要調查，也是進一步加強和改善土地管理的基礎工作。黨中央、國務院高度重視，2006年國務院下發《國務院關于開展第二次全國土地調查的通知》，自2007年起，全面開展二次調查。

二次調查歷時3年時間，采用先進科學、嚴謹合理、統一標準的調查手段、方法和制度，利用3S等先進技術手段，全面查清了我國每一塊土地的地類、面積、位置等自然屬性以及權屬狀況等社會屬性，查清了基本農田數量、分布和保護狀況，建立了覆蓋全國國家、省、市（地）、縣四級，集影像、圖形、地類、面積和權屬為一體的土地調查數據庫，建立了土地資源變化信息的調查統計、監測與快速更新機制。

4.新機制下的年度土地變更調查(2010-2018)

按照文件要求，2010年以后，全國每年進行一次土地變更調查，保持第二次全國土地調查成果的現勢性，及時更新土地利用變化情況。

新形勢下的年度土地變更調查工作，是在第二次全國土地調查全面查清全國土地利用狀況，掌握了全國城鄉各類土地權屬狀況，建立了集影像、圖形、地類、面積和權屬為一體的土地調查數據庫的基礎上，進一步完善土地資源變化信息的調查統計、監測與快速更新工作機制的基礎上，采用變更調查新機制、新方法開展的調查工作。

5.第三次全國國土調查(2017-)

根據《中華人民共和國土地管理法》、《土地調查條例》有關規定，國務院決定自2017年起開展第三次全國土地調查，下發《國務院關于開展第三次全國土地調查的通知》。根據《國務院辦公廳關于調整成立國務院第三次全國國土調查領導小組的通知》，第三次全國土地調查調整為第三次全國國土調查。

二、地類認定技術規定

在地類認定技術規定上，比較集中于兩個來源，一是《第二次全國土地調查培訓教材》（中國農業出版社，2007）；二是三調期間的兩份文件：《國務院第三次全國國土調查領導小組辦公室關于印發<第三次全國國土調查技術問答>的通知》和《國務院第三次全國國土調查領導小組辦公室關于印發<第三次全國國土調查技術問答>（第二批）的通知》。這兩個技術規定比較集中地解答了一些典型的地類認定問題，指導著實踐工作。然而，地類認定技術規定在應用中，卻面臨著千差萬別的實際情況，存在著“時空”的挑戰。在時間上，隨著時間的發展，從宏觀政策到微觀技術，地類認定的依據都不斷發展變化，現有地類認定實務，既是現有政策和技術的反映，又是歷史政策和技術發展累積的結果[1]。在空間上，不同地區有不同的地形地貌和土地利用特征，使得地類認定的技術規定難以窮盡實際土地利用狀況。因此，在實際工作中，為了獲得科學合理的地類認定結果，筆者認為在準確把握上述不同時間節點的國土調查規程、各種政策文件和技術文件前提下，還需要注意以下幾個問題。

1.環境的影響

地類認定一般是針對某一個圖斑開展的，現有技術要求主要考慮的是圖斑自身或者內部的特征。然而在實務中，圖斑的周邊環境對地類認定的結果經常具有非常大的影響。從范圍尺度上，可以大致把影響地類認定的環境分為一般環境、區域環境和個別環境。

一般環境主要是指在部分地區比較普遍存在的，在較大范圍內整體影響地類認定的環境因素。比較典型的例子是二次調查提出的破碎耕地調查，它歸納了一個地區的典型地貌特征，以地類認定的方式對這一特征加以認定。分析研究一般環境對于解決一些比較特殊的地類認定，具有重要的指導作用。

區域環境一般指中等范圍尺度上的地類認定影響因素。例如：根據三次調查的技術要求，城、鎮、村不再是地類的概念，而是范圍的概念。因此，圖斑和城鎮村范圍的位置關系，直接影響地類認定，具體是地類標注的結果，即圖斑地類是否標注“201”、“202”、“203”等等。這些標注都是由圖斑所在的區域環境決定的。可以預期，如果城、鎮、村范圍內和范圍外的用地政策有所區別，由于土地利用活動比較頻繁，未來城鄉結合部的三次調查地類認定結果，將可能在一定程度上成為“熱點”問題，而這些“熱點”問題的產生，則源于區域環境對地類認定的影響。

個別環境主要指圖斑周邊環境對地類認定的影響。在變更調查等日常地類認定中，這種情況很多。比如單個的一個倉庫，根據地類認定的規程，一般定義為物流倉儲用地。但是如果倉庫位于設施農用地內部，符合附屬設施農用地的規定，這個倉庫就可以認定為設施農用地。這種地類認定結果的不同，就是周邊環境具體影響的。

2.細節的影響

地類認定實務中的細節，也可以說是在實踐中積累和總結的經驗，也許無法歸納和上升為技術規范，但是對于地類認定卻有重要影響。比如在變更調查遙感監測圖斑外業核查中，就可能遇到這樣的特殊案例：兩年遙感影像疊加提取的監測圖斑，從影像上看，由前一年的一般居民點，新增了紅藍彩鋼房頂，內業提取為明顯建設的遙感監測圖斑。實地調查可能有兩種情況：一是新增了設施農用地、臨時用地或建設用地；另一種可能就是原有建設用地、設施農用地或臨時用地主體不變，只是換了屋頂。這種情況下地類認定的依據，應該就是細節：先看屋頂的顏色、新舊，再看建筑物主體的新舊，對屋頂和建筑物主體新舊的判斷將是地類認定和選擇后續遙感監測圖斑響應途徑的重要依據。

再比如與設施農用地相關的地類認定，可能從影像或舉證照片上看土地利用特征相似，但是圖斑所屬主體是企業，還是合作社，圖斑內部或周圍的牌匾、文字等信息，往往是實際地類認定的重要依據。

3.內業核查的地類認定

地類認定實務中，基礎資料的收集，在很多情況下決定了地類認定的結果，這是調查過程中，基礎資料對地類認定結果的影響。與此相關的，在內業核查過程中，單獨依據外業舉證照片和遙感影像，只能判斷調查成果是否正確，不能認定地類。這是調查和內業核查的一個重要區別。僅根據舉證照片和遙感影像認定地類，由于可能不掌握基礎資料，地類認定結果往往會不符合實際情況。例如：照片和遙感影像判讀均為果園，在內業核查時，核查人員一般會判定為果園，再根據地方上報成果，特別是提供的證明材料、基礎資料等，可以綜合判斷出地方上報成果的地類認定結果是否正確。在實際調查時，根據基礎資料的收集情況，照片和遙感影像初步判讀為果園的圖斑可能認定的地類及標注包括：果園、可調整果園、林區種植園園地、果園（即可恢復）、果園（工程恢復）、果園（ 201）、果 園 （ 202）、果 園（203）等。也就是說，在內業核查中僅僅根據照片和遙感影像認定的地類，只是實際可能的8個調查結果中的1個（不計算一個圖斑有多個標注的情況，如果計算多個標注的情況，例如果園（即可恢復）（202）等等，實際可能的調查結果更加復雜多樣），內業地類判定正確的可能性為12.5%。反過來說，如果在內業核查過程中僅依靠照片和遙感影像認定地類，忽略了各種證明材料、基礎數據的影響，未來在調查成果使用過程中，一旦各類標注的用地政策有所不同，將有87.5%的可能性產生地類認定疑議。

三、提升地類認定實務工作水平的幾條途徑

1.評價地類認定成果質量的標準

從內業核查中的地類認定可以看出，評價地類認定結果是否準確，應該包括兩個層次的標準。第一，是地類認定結果與實地現狀的一致性。這一層次可以通過地類認定結果與遙感影像、舉證照片的一致性來評價。這一層次是評價地類認定是否準確的基礎，但在實務中，筆者認為這種情況下地類認定存在錯誤的比例較小，不是地類認定質量評價的主要因素。例如，由于調查人員知識儲備不足，把耕地錯調查為園地的可能性不會很大。第二，通過資料收集是否齊全評價地類認定質量。比如，把林區種植園地認定為了園地，從實地現狀上評價地類認定應該沒有問題。但是在未來調查成果應用時如果園地和林區種植園地的用地政策有區別，就可能會產生一些疑議。這種情況，建議提前明確不是地類認定的問題，不需要“勘誤”、“改錯”，而是從資料收集方面查找原因，解決問題。

在此基礎上，還應該明確的是，評價地類認定質量更加重要的標準，是調查成果的應用。在以往的調查中，調查成果的質量都能滿足各級核查的要求，數據庫、遙感影像、實地現狀三者一致的要求也都能實現，那么調查成果的疑議是從哪里出來的呢？主要還是從成果應用中提出的。主要表現在，一次大型的調查過程中，各級核查都能通過，質量沒有問題，而調查結束后成果應用的前幾年，往往是地類認定結果疑議比較集中的時期，是“勘誤”、“改錯”要求提出較多的時期。

2.全局思想指導下的地類認定

因為地類認定結果存在疑議的情況，很大部分是由于資料收集的原因，并在成果應用中提出的，因此，有必要在地類認定中，樹立全局的思想，也就是，地類認定不是國土調查主管部門一個部門的工作任務，而應該是一級政府的工作任務。例如，把林區種植園地認定為了園地，應該明確調查之前，林業部門是否提供林業相關資料，相關資料能否滿足國土調查地類認定的要求等等。再比如在各級外業核查過程中，建議地方相關部門實際參與進來，共同開展地類認定。此外，為了從程序上降低地類認定疑議的可能性，建議在縣級政府上報調查成果的報告中，注明“經核實并會簽，各相關部門資料已收集，地類認定無疑議”或“授權自然資源部門開展地類認定，如其他部門有疑議，以自然資源部門認定地類為準”等字樣。

3.地類認定的基本要求

土地調查的技術手段不斷發展，調查方法越來越先進，但筆者認為，地類認定的一些基本要求不僅不能弱化，而且需要進一步加強。試舉兩例為證：

土地調查的基本調查單位是縣級行政轄區。這不僅是一個調查范圍界限的概念，筆者認為，也是一個地類認定的主體的概念。調查和核查是有區別的，當核查人員不了解地方提供資料是否齊全的情況下，是無法合適地認定地類的。地類認定，還是應該以縣級認定為主。當遙感影像和舉證照片都支持的一個簡單的圖斑地類，附帶有一些管理屬性時，地類認定結果可能完全不同。如前所述，這不全是調查和各級核查人員業務水平問題，而是資料收集的問題。

在依據國家級規程和教材，編寫《遼寧省第二次土地調查實用技術手冊》并開展二次調查省級培訓時，在外業調查部分強調了“四到”的技術要求，現在回想起來，仍然有很重要的技術指導意義[2]：調繪路線以既要少走路又不至于漏掉要調繪的地物為原則，并做到走到、看到、問到、畫到（四到）。這里走到是關鍵，只有走到才能看到、看清、看準地物的形狀特征、地類、范圍界線、與其他地物的關系等，才能依據影像將地類界線標繪在影像的準確位置（畫準）。對于影像不清晰、實地發生變化、地理名稱、飛入地、權屬性質、隱蔽地區（如林地中有無道路、山溝深處有無耕地等）地類等都要向向導或當地群眾一一詢問清楚，即不漏掉該調查的內容，又提高了調查精度和效率。只有做到“四到”，了解圖斑所處的一般環境、區域環境和個別環境，全面收集掌握了圖斑的各類基礎資料和管理信息，把握圖斑地物的細節特征，才有可能應用最新的技術手段，進行合理的地類認定和舉證，得到符合規程和政策要求，符合實際利用特征，滿足未來成果應用需要的地類認定結果。