后脫貧時代推動金融扶貧高質量發展研究

◎譚江華

北京師范大學 社會學院，北京100875

貧困是人類共同面臨的全球性問題，無論是經濟發達地區，還是落后地區，均存在貧困現象，阻礙著人類的進步與發展，消除貧困、改善人民生活水平是世界各國亟須解決的重大現實問題[1]。作為世界上最大的發展中國家，中國始終致力于反貧困事業并取得舉世矚目的巨大成就，為人類發展作出了突出貢獻，尤其是習近平總書記提出的“精準扶貧”戰略為新時代中國語境下的貧困治理提供了新范式。根據統計，2012—2019年，我國的貧困人口縮減了9,348萬人，貧困發生率由10.2%降至0.6%。事實證明，我國取得的脫貧成效離不開多措并舉的扶貧措施。2015年出臺的《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》提出因地制宜實施特色產業脫貧、易地搬遷脫貧、生態保護脫貧等多元化的脫貧方式，為脫貧攻堅提供了可供選擇的新路徑。

《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》肯定和強調了金融在精準扶貧中發揮的作用，指出要加大金融扶貧政策支持力度，確保貧困地區及貧困人口的資金保障。金融扶貧在脫貧攻堅中發揮著重要作用，截至2019年6月，全國行政村基礎金融機構的覆蓋率達到99.2%，累計發放3，834.15億元小額扶貧貸款，累計支持建檔立卡貧困戶960.14萬戶次，然而，進入脫貧攻堅的“收官”之年，有些地方脫貧成果尚不夠穩固,返貧現象還在一定程度上存在，我國已經進入脫貧攻堅的后脫貧時代。

一、后脫貧時代需要金融扶貧高質量發展

(一)后脫貧時代貧困治理面臨困境

1．后脫貧時代是一個階段性概念

需要強調的是，后脫貧時代處于脫貧攻堅的“交接點”，既存在脫貧攻堅的遺留問題，也面臨著諸多新挑戰。脫貧攻堅的遺留問題是指盡管現階段我國基本上解決了區域性的整體貧困問題，但是依然沒有實現全面脫貧，如何識別潛在貧困人口、采取什么樣的方式幫助貧困人口脫貧，仍然是不得不考慮的重大問題；后脫貧時代面臨的新挑戰是指脫貧攻堅任務的完成并非意味著貧困問題的徹底解決，而是新扶貧任務的起點，如何保障脫貧人口的發展、實現從“脫貧”到“防貧”的轉變是需要關注的重點。

2．后脫貧時代的貧困治理更加復雜

后脫貧時代遺留下來的“硬骨頭”大部分是深度貧困地區的脫貧問題，常規的脫貧手段難以發揮作用，需要針對不同的貧困特征研制相應的方案對策。后脫貧時代的貧困特征主要呈現“三個轉變”。一是從絕對貧困到相對貧困的轉變。脫貧攻堅聚焦于改變貧困人口絕對貧困的生活狀態，達到“兩不愁”“三保障”的生存目標，相對貧困則是資源獲取能力、社會地位高低和人際社交層面等的“相對剝奪或排斥”，是貧困的另一種表現形態。一方面，相對貧困是普遍存在的現象。絕對貧困一般存在于深度貧困地區，而相對貧困則存在于不同層面。從微觀層面來說，相對貧困是窮人與富人之間的差距；從中觀層面來說，相對貧困是區域發展的不平衡；從宏觀層面來說，相對貧困是發達國家與落后國家之間的差距。當然，導致相對貧困的原因遠遠復雜于絕對貧困，這也增加了相對貧困的治理難度。另一方面，相對貧困的內涵更加廣泛。相對貧困不再局限于基本的生存需求，還表現在更高層次的發展需求上，不同稟賦的人口能力不同，其在享受教育、養老、醫療、住房、環境、娛樂等資源水平上存在一定的差距。二是從區域性貧困到個體性貧困的轉變。絕對貧困主要面向集中連片特困區，解決的是區域性整體貧困問題，保障貧困人口的基本生活。而后脫貧時代區域整體貧困基本解決，剩下的是分散的貧困個體，貧困人口分布的區域比較分散，既存在于深度貧困地區，也存在于非貧困地區。三是從單一貧困到多維貧困的轉變。絕對貧困解決的是貧困人口的物質需求，而后脫貧時代的貧困已經上升到人民的精神生活。因此，后脫貧時代不僅要夯實鞏固脫貧攻堅的基礎，防止脫貧人口返貧，還要解決人們的精神貧困、能力貧困、權利貧困等內在抽象貧困問題。

(二)后脫貧時代金融扶貧高質量發展意義重大

金融的發展能夠顯著影響貧困治理，金融規模越大，減貧效果越顯著[3]，但也要注意，金融在不同貧困區域具有不同的減貧效果，在西部地區的減貧效應就大于中東部地區[4]，原因在于金融的發展有利于培養貧困人口的金融素養，拓寬居民的增收渠道，合理配置金融資產。為此，2017年12月15日，人民銀行、銀監會、證監會、保監會等四部門出臺《關于金融支持深度貧困地區脫貧攻堅的意見》，提出加大對西部深度貧困地區金融資金投放力度，聚焦貧困人口的需求，提高貧困人口的金融素養，增強其自我發展的能力。

在精準扶貧過程中，依然存在非貧困人口占用扶貧資源的“精英俘獲”現象，使有限的金融資源難以真正發揮扶貧作用，導致金融扶貧出現資源配置效率低下、邊際效益遞減的“內卷化”困境。普惠金融能提高弱勢貧困人口金融資源的獲取能力，是對正規金融機構扶貧的完善與補充，對貧困人口的增收、縮減城鄉貧富差距具有促進作用，是解決“金融排斥”的有效途徑，然而，普惠金融的減貧效應因人而異，非貧困地區的農村居民從中獲取的效益要比貧困地區的農村居民更多[5]。在縮減貧富差距方面，普惠金融表現得也不盡如人意，研究發現普惠金融對于減緩貧富差距的作用并不明顯，其產生的效果往往是暫時性的，且由于教育文化、資源配置的不均衡會加大貧富差距。對于金融減貧效應的矛盾差異，學者分別從理論和實踐上作出解釋。在理論上，“滴漏經濟學”認為，扶貧資金發揮作用不是直接作用于貧困人口，而是通過促進社會經濟整體的增長來使貧困人口受益，但是滴漏機制難以實現資源再分配的配置效果，短期的經濟效應無法實現“帕累托最優”[6]；在實踐上，普惠金融的減貧效應存在明顯的“門檻效應”，只有當金融發展到一定程度，才可能真正發揮普惠金融的扶貧作用[7]。因此，依靠高增長的“涓滴效應”和“擴散效應”難以發揮普惠金融的“益貧性”，更無法凸顯精準扶貧的“精髓”，唯有從高效率的扶貧轉變為高質量的扶貧方式，才能徹底消除貧困。本文基于后脫貧時代的貧困特征及貧困治理困境，綜合考量金融扶貧在脫貧攻堅實踐中的作用與缺陷，提出金融扶貧高質量發展路徑。

(三)金融扶貧高質量發展具有豐富的內涵

金融扶貧高質量發展是指在國家政策的支持下，鼓勵和引導各類金融機構利用各自的金融資源建立一套長期貧困人口識別體系，針對貧困人口制定兼顧公平與效率的金融產品與服務，激發貧困人口自我發展的內生動力，幫助貧困人口擺脫貧困。金融扶貧高質量發展具有豐富的內涵，涉及政府、金融機構和貧困人口等三個方面。

1.政府是金融扶貧高質量發展引導者和支持者

將干式變外殼四周上、下部分內部的風罩拆除，增強空氣流通，提升散熱效果。經實踐檢驗，散熱效果不是十分明顯，溫度降低有限。

眾所周知，以往的金融扶貧方式大多是以政府為實施主體采取強制性的扶貧措施，為貧困地區發放財政扶貧資金，具有較強的政治目標。優勢在于政府可以發揮集中扶貧資金辦大事的效用，但在資金使用的細節方面缺乏相應的靈活性，扶貧資金有時候無法精準用于貧困農村和貧困人口。與之不同的是，金融扶貧高質量發展中政府扮演統籌角色，把控金融扶貧宏觀大方向，充分發揮中小金融機構的主觀能動性，降低中小金融機構的扶貧準入門檻，提高金融機構參與扶貧的積極性，為金融扶貧提供更多的進路。

2.各類金融機構是金融扶貧高質量發展主體

相對于政府無償的財政扶貧，金融機構是經營性組織，為客戶提供有償服務，可防止非貧困人口“搭便車”行為，能有效甄別貧困人口的資金需求，進而提高扶貧資金使用效率。金融扶貧高質量發展賦予金融機構更多的主動權，其利用自身的金融資源信息進一步篩選貧困人口：一方面為不同稟賦的貧困人口提供相應的金融產品和服務，降低貧困人口使用資金的成本，可以更為公平地配置有限的金融扶貧資金；另一方面，金融機構建立貧困人口追蹤體系，有利于提高貧困識別的準確性，有助于提升金融扶貧的長期效果，為高質量脫貧提供保障。金融扶貧高質量發展不僅激發了不同金融機構參與扶貧的積極性，還提高了金融機構的經濟效益，同時也獲得了良好的社會效益。

3.個體貧困人口是金融扶貧高質量發展對象

后脫貧時代區域性整體貧困基本解決，但擺脫貧困并不等于消除貧困，依然存在邊緣貧困人口“返貧”風險，脫貧人口的生計能力、收入水平、精神狀態等不容忽視，需要關注個體貧困人口的生活情況，消除脫貧攻堅中重視脫貧效率而忽略脫貧質量的弊端。

二、后脫貧時代金融扶貧高質量發展的生成邏輯

黨的十九大報告指出，“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”是現階段發展需要解決的主要問題。后脫貧時代“相對貧困”與“區域性貧富差距”把發展不平衡不充分的矛盾體現得十分充分。要確保高質量完成脫貧攻堅的任務，解決后脫貧時代的貧困問題，需要高質量的金融扶貧方式。

(一)高質量可持續的金融精準扶貧契合精準扶貧的長遠目標

精準扶貧是對粗放式扶貧的矯正，根本目標是幫助貧困人口擺脫貧困處境，使貧困人口有能力滿足自身的基本需求，然而，在政策實施中往往存在偏差，政府作為扶貧主體過度追求政治目標，注重脫貧效用而忽視脫貧質量，使貧困人口過度依賴政府資金的“輸血”，導致脫貧的可持續性差。

1.高質量可持續的金融精準扶貧是防止“返貧”的有效手段

后脫貧時代需要應對的主要問題是脫貧人口的返貧問題，能否解決好貧困人口的返貧問題事關脫貧攻堅成果的鞏固與夯實。高質量可持續的金融精準扶貧的重點任務從區域性的整體貧困治理轉變為邊緣貧困人口脫貧，更加契合精準扶貧中的“精準”二字，是從數量到質量的躍升。貧困人口的返貧原因較為復雜，難以一概而論，增加了扶貧成本和難度，而高質量可持續的金融精準扶貧以金融機構為媒介，建立一套貧困人口識別體系診斷返貧的癥狀，可以提高金融扶貧的效率。政府與金融機構通力合作對扶貧資金進行再分配：一方面要充分發揮政府宏觀調控和資金統籌功能，加大財政資金對治理貧困領域的傾斜力度；另一方面，要提高對金融機構的支持力度，發揮市場在資源配置中的基礎性作用。

2.高質量可持續的金融精準扶貧能增強貧困人口自我發展能力

金融具有“嫌貧愛富、金融排斥”的特性，貧困人口由于缺乏相應的能力而無法獲取資金，導致金融扶貧效率低下、金融資源配置錯位。高質量可持續的金融精準扶貧以貧困個體為著力點，科學分析不同貧困個體的稟賦能力，分類施策，對不同的貧困人口分別提供產業支持資金、創業扶持資金、兜底保障資金等，增強貧困人口自我發展能力。

3.高質量可持續的金融精準扶貧是破解多維貧困的“良方”

后脫貧時代的貧困不僅是收入貧困，更多的是脫貧人口的精神、健康、教育等方面的“貧困”問題。高質量可持續的金融精準扶貧憑借資金靈活使用的優勢，針對貧困人口不同的貧困癥狀對其進行幫扶，能解決貧困人口多維貧困問題。

(二)高質量可持續的金融精準扶貧具備精準識別的扶貧特征

高質量可持續的金融精準扶貧充分發揮金融機構作用，激發中小金融機構積極參與到金融扶貧事業中，提高金融扶貧精準識別能力。一是金融機構具備精準識別的能力。金融機構作為營利性的存貸款機構，與普通大眾之間的聯系更為密切，通過對存貸款用戶的金融信息進行篩選分析，能建立一套完整的貧困識別體系，提高金融資金的使用效率，使扶貧資金真正用于貧困人口，而且金融機構易于對貧困人口的脫貧情況進行動態追蹤管理，可節約金融扶貧成本，增加金融機構的經濟效益。二是個體貧困人口是高質量可持續的金融精準扶貧關注的重點。后脫貧時代的貧困人口分散，如何甄別個體貧困人口是扶貧工作的難點。金融機構的經營性使其有動力對貧困人口和非貧困人口進行篩選，金融機構對貧困人口的致貧成因進行統計分析后，可因人而異采用不同的資金幫扶方式幫助貧困個體脫貧。

(三)高質量可持續的金融精準扶貧是實現鄉村振興的重要工具

后脫貧時代處于脫貧攻堅和鄉村振興取得決定性進展的“交匯點”，脫貧攻堅任務的完成并不代表鄉村振興的實現，但不可否認的是，脫貧攻堅將為鄉村振興奠定堅實的基礎。一是高質量可持續的金融精準扶貧是解決“返貧”與“減貧”的有效手段。鄉村振興是促進鄉村發展的重要戰略，以鄉村發展來解決貧困問題無疑是最佳選擇。高質量可持續的金融精準扶貧通過金融機構的有效識別手段對“返貧”人口給予資金支持，借助鄉村振興的發展平臺，優先為邊緣貧困人口提供就業機會和創業機會，從而實現脫貧人口的可持續發展。二是高質量可持續的金融精準扶貧能激發鄉村振興的內生發展動力。鄉村振興戰略的實施離不開資金的支持，金融扶貧資金具有扶貧和促進鄉村發展的雙重效果，更加注重貧困人口的可持續發展能力，將扶貧資金向貧困人口和“造血產業”領域傾斜，實現資金扶持農村產業發展的“杠桿作用”。

三、后脫貧時代金融扶貧高質量發展作用機理

金融扶貧高質量發展要在政府的引導下進行，金融機構扮演著承上啟下的作用，連接政府和貧困人口，在扶貧資金配置中起基礎性作用。

(一)穩定的扶貧政策是金融扶貧高質量發展的前提

脫貧攻堅取得的成就離不開扶貧政策的支持。自精準扶貧方略提出以來，我國針對貧困地區和貧困人口持續出臺多項政策措施，給予深度貧困地區人力、物力和財力的支持，并對反貧困政策效果進行評估。雖然我國已進入脫貧攻堅收尾階段，但相對貧困將長期存在，根據貧困特征的動態變化，實施長期穩定的扶貧戰略對社會發展和人民生活水平提高具有重要意義。貧困是一個動態變化過程，穩定的扶貧政策會為貧困問題的解決注入一針“強心劑”，讓全社會意識到貧困問題始終是政府關心的重大問題，提振人們實現共同富裕的信心?；鶎诱鳛榉鲐氄叩木唧w實施者，長期穩定的扶貧政策有利于基層施政者采取更加有效的扶貧手段，對貧困人口進行“追蹤式”重點幫扶，毫不懈怠地將扶貧工作貫徹到底，發揮扶貧政策的長期效能，提高扶貧質量。在后脫貧時代，由于資源配置不均衡導致城鄉差距、東西部地區差距，為弱勢群體爭取更多資源是金融扶貧高質量發展的題中應有之義。精準扶貧始終秉持消除貧困、實現共同富裕的社會主義本質思想，長期穩定的扶貧政策是對這一本質思想的踐行。在扶貧政策的支持下，政府通過宏觀調控對金融資金進行再分配：一方面有利于資金的公平分配，緩解資源分配不均問題，縮小貧富差距；另一方面，把資金真正用于貧困人口的發展上，提高了扶貧資金的使用效率，降低了政策實施成本。

(二)精準識別貧困人口是金融扶貧高質量發展的關鍵

“返貧”和“相對貧困”是后脫貧時代的典型特征，治理貧困的關鍵在于識別邊緣貧困人口，有效配置金融扶貧資金，將有限的金融資源效用最大化。金融扶貧高質量發展以個體貧困人口為主要扶貧對象，通過有效的精準識別，促進貧困人口的發展。一是提高金融資源的使用效率。后脫貧時代的貧困偏向于分散的個體貧困，而個體貧困的成因復雜多樣，使得扶貧資金的使用效果大打折扣。金融機構利用自身的優勢甄別貧困人口，使金融資金的分配更具公平性。對政府來說，金融機構的參與有利于宏觀政策的順利實施，發揮市場配置資源的基礎性作用，讓扶貧資金更具“益貧性”，使金融資金真正利民惠民；對金融機構來說，不僅提高了金融機構的經濟效益，還樹立了企業形象。二是優化整合扶貧金融資金。金融扶貧高質量發展的優勢之一是將“輸血式扶貧”轉變為“造血式扶貧”，而扶貧資金的使用途徑是“造血式扶貧”的關鍵。針對不同特征的貧困人口來分配資金是金融扶貧“高質量”的重要表現，如對缺乏勞動能力的貧困人口給予兜底的資金保障；對缺乏技術的貧困人口建立專門的技能培訓班，使之掌握一門手藝；對有產業基礎的貧困區域加強對產業的資金補貼，為貧困人口提供就業和創業機會。三是充分發揮資金靈活使用的優勢。資金能否靈活使用是金融扶貧與其他扶貧方式最大的區別，金融扶貧高質量發展充分發揮金融機構的作用，賦予金融機構較大的自主權，對貧困人口進行識別，積極探索有利于貧困人口發展的金融扶貧方式，豐富了金融扶貧內涵。

(三)利益聯結機制是金融扶貧高質量發展的保障

金融扶貧高質量發展的實施得益于政府與金融機構的聯合，政府引導和鼓勵金融機構積極參與金融扶貧，利用金融機構自身的金融資源科學配置資金，有效實現高質量脫貧。因此，強有力的政府支持和中小金融機構的有序參與是金融扶貧高質量發展必不可少的保障。一是政府與金融機構在金融扶貧高質量發展中互為補充，形成貧困治理合力。在以往的金融扶貧中，政府和金融機構的關系均存在一定缺陷。具體來說，政府與金融機構的目標存在偏差：政府關注的是扶貧政治效果，重視脫貧的成效，使用“大水漫灌方式”，導致扶貧資源的浪費；金融機構作為營利機構，關注的是貧困人口貸款能否及時償還，通過謹慎分配資金避免資金損失，在一定程度上遺漏了真正的貧困人口，造成“精英俘獲”的窘境。在金融扶貧高質量發展中，政府與金融機構是通力合作關系：一方面，政府對金融機構進行貼息補貼，提高金融機構參與扶貧的積極性，不僅減輕了政府金融扶貧的壓力，還能節約扶貧成本；另一方面，政府的扶貧貼息彌補了金融機構的扶貧成本，使扶貧優惠政策真正使貧困人口受益。二是宏觀調控與市場調節有效配合，兼顧公平和效率，為金融扶貧保駕護航。金融扶貧高質量發展是政府宏觀調控和市場調節共同作用的結果，政府在金融扶貧中發揮宏觀調控作用，針對后脫貧時代貧富差距、資源分配不均等問題進行調控的重要方式之一就是整合金融資源，將資金進行二次分配，實現資源的公平分配。金融機構發揮市場對金融資源的配置作用，轉變“輸血式扶貧”方式，以增強貧困人口能力為主，使扶貧資金“下沉”到貧困人口的生產生活中，保質保量解決貧困問題。

四、后脫貧時代金融扶貧高質量發展的路徑

后脫貧時代依然面臨著相對貧困和返貧問題，高質量可持續的金融精準扶貧針對不同稟賦的貧困人口合理分配金融資源，可有效阻斷貧困傳遞。

(一)加大政策支持力度，發揮政策長期效應

政策引導扶貧方向是幫助貧困人口脫貧的重要前提。在后脫貧時代，金融扶貧高質量發展依然要發揮政策作用。一是加強對深度貧困地區的調研，研究制定科學合理的扶貧政策。扶貧政策的制定需要準確診斷貧困人口的致貧成因，政府部門在制定政策之前要深入貧困地區，與貧困人口進行交流，通過體驗充分了解貧困人口現狀和需求。在制定扶貧政策時要發揮群眾的智慧，鼓勵社會各界及本領域專家建言獻策，在對各地貧困狀況進行評估的基礎上制定發展規劃，為實現金融扶貧高質量發展提供頂層設計。二是提高政策的靈活性，對不同的貧困人口分類施策。不同地區面臨不同的貧困處境，不同稟賦的貧困人口致貧原因也各不相同，各地政府應依據宏觀扶貧政策因地制宜地制定金融扶貧實施細則，還要設置特殊貧困人口綠色通道，為貧困人口脫貧提供更多服務。

(二)完善貧困識別體系，提高精準識貧質量

精準識別是實施高質量可持續的金融精準扶貧必不可少的基礎環節，需要在識別體系上下功夫。一是政府要合理引導金融機構積極參與金融扶貧，制定后脫貧時代貧困標準。要充分認識到新時代的貧困特征，變“輸血式扶貧”為“造血式扶貧”，降低金融機構參與金融扶貧門檻，以基層金融機構為媒介優化金融扶貧資金配置，將扶貧資金真正用于貧困人口，并更加關注貧困人口自我發展能力。同時，針對多維度成因的相對貧困，要組織專家對相對貧困的標準重新定義，不僅解決貧困人口收入低的問題，還要把精神面貌、醫療、教育等納入相對貧困標準中，實現全方位扶貧，為精準識別貧困人口提供翔實數據。二是金融機構要加強與各級政府的合作，健全金融扶貧追蹤體系。各金融機構要積極響應政府的金融扶貧政策，充分利用自身的金融資源，通過大數據，以“全覆蓋”形式對貧困人口進行甄別，并針對不同的貧困人口進行分類扶貧資金補貼，提高金融資源分配的公平性，并對貧困人口進行動態追蹤管理，降低金融機構壞賬風險，提高金融扶貧質量。

(三)壓實金融監管責任，夯實金融扶貧成果

高質量可持續的金融精準扶貧需要政府和金融機構的有力配合，強有力的金融監管機制可以約束金融腐敗行為，提高金融扶貧質量。一是政府部門要貫徹落實金融扶貧政策，壓實金融扶貧主體責任。政府相關部門要互相監督合作，確保金融扶貧資金落實到位，防止扶貧專項資金濫用。政府部門內要設置扶貧專崗，專門負責扶貧事宜，將金融扶貧的責任落實到具體人員，實行金融扶貧獎懲激勵措施，對扶貧取得成效的人員給予精神和物質獎勵，對扶貧不力的人員給予相應懲罰，夯實鞏固金融扶貧成果，保障金融扶貧質量。二是加強對金融機構的監管，定期審核金融機構收支臺賬。金融監管部門要對各金融機構的扶貧成效定期驗收并進行評比，給予扶貧效果顯著的金融機構更多的資金配置權，按照資產規模和信用程度發放扶貧貸款補貼；定期對金融機構扶貧資金流向與用途進行審查盤點，防止金融機構偽造虛假信息。