重慶市農村公共品供給現狀問題及對策探討

劉 央

（重慶市農業科學院農業經濟與鄉村發展研究所，重慶 401329）

深入研究貧困地區農村公共品供給效率不僅是鄉村振興的重要內涵，而且是鄉村治理創新的必然要求，是發展現代農業經濟體系的重要基石。因此，實現農村公共物品供給效率提升、創新農村公共物品供給，成為新時期發展農村經濟、增加農民收入的重要范疇。

1 農村公共品的內涵

公共品包括2個方面的含義：1）集體消費公共品可同所有成員集體享用，社會全體成員也可以同時享用該產品；2）單個人以該產品進行消費的同時不會減少其他社會成員對該產品的消費。同私人產品相比，享用的不可分割性、消費的非競爭性和收益的非排他性是公共品的3個基本特征。

農村公共品是指在農村這一特殊區域范圍內，用于滿足農村經濟社會發展、農業生產和農民自身發展和需要的產品和勞務，它同樣具有西方經濟學理論中一般公共品的基本特點，即非競爭性、非排他性和不可分割性。由于農村生產的特殊性及農村較分散、小規模的經營方式等特殊性，按照農村公共品性質分為生產性公共品、生活性公共品和保障性公共品三類。

2 重慶市農村公共品供給現狀及存在的問題

本文以生產性和生活性公共品為例進行重慶市農村公共品的探討。

2.1 生產性公共品

2.1.1 高標準農田

2.1.1.1 發展現狀

為了實現到2020 年重慶市確保建成72.2 萬公頃、力爭建成80萬公頃高標準農田的目標，由重慶市發展改革委牽頭，會同原重慶市國土房管局、原重慶市水利局、原重慶市農委、原重慶市農綜辦，共同編制《重慶市高標準農田建設規劃（2011—2020 年）》（以下簡稱《規劃》），并于2014 年重慶市政府第71 次常務會議審議通過。《規劃》重點圍繞優化高標準農田建設布局并層層分解，落實到區縣、細化到鄉鎮，建立起部門聯動、上下銜接、分工負責，協同推進的工作機制，截至2018年底，已建成并上圖入庫高標準農田65.33 萬公頃，距72.2 萬公頃任務還有6.87 萬公頃、距80萬公頃任務還有14.67萬公頃未完成。

2.1.1.2 存在的問題

雖然在高標準農田建設過程中取得了一定的成效，但在建設的過程中也出現了一些問題。1）渠道不一致、建設標準不統一。在生產性基礎設施建設方面，高標準農田建設和農田水利建設顯得尤為重要。農綜、國土、發改、農委均有不同類型的高標準農田建設任務，建設和投資的標準也不一致，農綜側重于田間工程、提升基礎設施保障能力；國土側重于改田改土，增加用地指標；發改委比較籠統，側重于糧食綜合生產能力；農委側重于土壤改良。各部門分別組織開展有關高標準農田建設的工作，沒有一個科學統一的建設標準，存在各自為政的現象。2）投資標準低不能滿足丘陵地區的實際需要。要建成“旱能灌、澇能排、渠相通、路相連”的高標準農田，每667 m2投資需達到4 500 元左右，而現行的各部門高標準農田建設項目的畝均投資標準均低于此數據。3）高標準農田規劃建設與產業結合度不夠。當前高標準農田建設工作重點主要在于落實中央投資的建設環節，建設的目標與產業的布局、產業的定位結合度不夠。

2.1.2 農田水利

2.1.2.1 發展現狀

目前，重慶市共有各類水庫3 076 座（其中大型水庫18 座、中型水庫103 座、小型水庫2 955 座），塘壩16.35 萬口，泵站8 180 處，總庫容126 億立方米，灌溉渠系總長11 075 km，有效灌溉面積696 900 hm2，節水灌溉面積21.87 萬公頃，灌溉水有效利用系數為0.484。預計到2022 年，重慶市新增改善灌溉面積17.33萬公頃，發展高效節水灌溉面積9.73萬公頃，灌溉水有效利用系數達到0.528。

2.1.2.2 存在的問題1）資金籌集壓力大?！笆濉币詠磙r村飲水安全鞏固提升、農田水利等農村水利項目中央投入減少，市級配套資金也相應減少，加之國家對地方政府債務風險嚴格控制，區縣籌資渠道減少，資金缺口較大。2）生態環保制約項目建設。受生態環境影響，在建長江干流、部分主要支流治理和水源工程等市級重點水利項目，因處于珍稀魚類、“四大家魚”、濕地等生態敏感區，項目推進受阻，部分項目已處于停工狀態。3）維護壓力大。實際調查發現，全市許多地區的農田水利設施都是改革開放以前修建的，一直都沒有進行有效修繕和維護。同時，近年來由于青壯年勞動力持續外出，農村地區甚至難以找到修建農田水利的合格勞動力，維修壓力極大。

2.2 生活性公共品

2.2.1 鄉村道路

2.2.1.1 發展現狀

目前，重慶市所有的行政村均已經實現了村村通，村內道路已經硬化的自然村達到6.15 萬個，約占總數的43.3%，一般寬度為3.0～3.5 m；入戶便道實現了戶戶通、院院連，一般寬度為1.0～1.2 m，能基本滿足摩托車、小型微耕機通行，村民出行“一腳泥”現象基本解決。

2.2.1.2 存在的問題

1）部分區縣農村公路建設配套資金難度大。今年以來，受國家融資等宏觀政策影響，區縣配套資金面臨較大壓力。同時，各種建筑材料大幅上漲，造成“四好農村路”建設成本顯著上漲。2）貧困地區少量交通項目存在制約因素。全市少數鄉鎮、貧困村整體位于自然保護區內，少量農村公路項目受基本農田、生態環保等因素影響，導致部分項目進展較慢。

2.2.2 村容村貌

2.2.2.1 發展現狀

近年來，重慶市圍繞“一院（整潔庭院）、四村（美麗宜居村莊、傳統村落市級示范、綠色示范村莊和亮化示范村莊）、一片（改善農村人均環境示范片）”，大大推進了鄉村人均環境建設。

1）村莊綠化方面。重慶市約2/3 的村莊開展了道路、河道和公共場所的綠化工作，以小葉榕、桂花、紫薇等為主，部分村莊對古樹名木進行了掛牌保護。一些區縣通過發放樹苗、建設柵欄等方式，支持村民進行房前屋后發展小果園、土菜園和微花園建設，以小環境改善帶動大村莊增綠。

2）村莊亮化方面。重慶市安裝路燈的自然村約9 000 個，占比約6.3%，安裝區域主要位于農民新村、村級公共服務中心。相關區縣如潼南區灌壩村也在一些村內干道、農民新村和文化活動廣場安裝了路燈，有效吸引村民及周邊人流，有力地帶動了當地夜市經濟發展。

3）村莊凈化方面。基本解決常住人口1 000 人以上的農村聚居點生活污水集中處理問題，分散的農戶主要采取“廁所化糞池+農用灌溉”的方式。

2.2.2.2 存在的問題

1）危舊房存量大。經區縣調研分析和部門數據對比，重慶市現存建卡貧困戶、分散供養特困人員、低保戶、貧困殘疾人家庭的危舊房存量較大。2）“四亂”現象突出。當前，“亂搭亂建、亂堆亂放”的現象在鄉村還普遍存在，不僅造成村容村貌不整潔美觀，甚至堆放的砂石、柴草和雜物堵塞交通。3）人居公共環境較差。農業面源污染不易監測，難于防治。村莊亮化不足，夜晚村民出行不便。村莊綠化存在誤區，個別村莊以城市綠化為標準，甚至大面積種植景觀草坪，或者綠化樹種濫用，或者只栽種不管護。

2.2.3 電信網絡

2.2.3.1 發展現狀

2016 年，通過實施“行政村通光纖”和“鄉鎮（場鎮）4G 網絡全覆蓋”工程，重慶市在西部率先實現行政村光纖和4G 覆蓋，比國家信息通信業“十三五”規劃部署提前了4年，將4G 網絡由鄉鎮延伸至農村。通過深入實施“村村通寬帶”“行政村通光纖”和“鄉鎮（場鎮）4G網絡全覆蓋”等工程，實現行政村光纖和4G 網絡全覆蓋，成為全國率先實現行政村4G 網絡全覆蓋的12 個省市之一?！盎ヂ摼W小鎮”53個，“互聯網村”試點村704個，分別完成年度任務的106%和141%。

2.2.3.2 存在的問題

1）囿于特殊的地形地貌和農村地區農戶多分散居住的習俗，我市高速寬帶網絡和和信息化項目建設成本高企，加之政府能給予的補貼非常有限，相關企業積極性、主動性的進一步調動有困難。2）因農村地區群眾對電磁輻射認識存在偏差，導致鐵塔基站選址難、開工建設受阻撓、建成后被人為破壞等現象時有發生，基礎電信企業和鐵塔公司對此反映比較集中。3）當前農村信息化應用仍存在專業人才匱乏、信息化企業投資意愿不強，以及應用水平較低、創新能力不足和企業盈利困難、投資回報期長等問題，在農村地區大量部署建設的高速寬帶通信網絡使用率低，支撐能力遠未發揮。

3 重慶市農村公共品供給對策

新時期要提高農村公共品的供給效率，就要確立新型供給思路。

1）要按照不同類型基礎設施的功能屬性，推行實現效率優先兼顧公平的公共品分類配置機制。要科學分析鄉村基礎設施和公共品的功能屬性，實行分類配置。

2）政府通過制定相應的配套政策措施，發揮引導作用。農村基礎設施在充分利用政府投資的情況，實施政府引導，多元投資的體制，提高農村基礎設施建設的管理投資效益，切實提升農村基礎設施供給效率。

3）積極發展鄉村集體經濟實力，創造鄉村社區公共品供給環境。要通過充分發揮集體經濟組織的供給能動性，讓其成為鄉村創新性服務的供給者。上級組織應該著眼于集體經濟組織充分發展，在財稅政策支持、用地保障、金融支持等方面，創造條件進行積極支持。

4）構建以農民為主導的民主決策機制，是鄉村公共品有效供給的重要手段。要借鑒發達經濟體經驗，建立農業協會來提高農民的組織性，使農民的公共產品需求能夠通過農業協會有效地表達出來。為此，當前要合理引導農戶自愿、平等的參與農村社群組織，讓其成為表達鄉村居民基礎設施供給的重要渠道。

5）創新農村公共品供給投融資模式。拓寬股權化改革試點的深度和廣度，按照“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，積極引進社會資本參與農村基礎設施建設，促進建管一體，進一步激發社會資本參與農村基礎設施建設，促進建管一體，進一步激發社會資本投資活動。研究制定盤活農村融合發展項目金融投入的鼓勵政策，對社會資本在流轉土地上投資建設的基礎設施、生產設施、生物資產賦予抵押融資的功能，盤活農村資產。