淺談高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題及對(duì)策

莊海海

（陜西省土地工程建設(shè)集團(tuán)有限責(zé)任公司西北分公司，陜西 榆林 719000）

土地是人類生存和發(fā)展最基本、最不可或缺的資源，而耕地則是保障糧食安全以及農(nóng)副產(chǎn)品質(zhì)量安全的基本保障[1]。人類獲取食物最主要的來源就是耕地，如何充分利用有限的耕地生產(chǎn)出更多的糧食，從而可以養(yǎng)活更多的人口，這是一件艱巨而偉大的事情[2]。因此，加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，用以提高耕地糧食綜合生產(chǎn)能力，不但能保障國家糧食安全，而且對(duì)于世界長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展意義重大。國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全保障能力的意見》中指出，近年來，全國各地大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，取得了明顯成效，但我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)能力不強(qiáng)的狀況尚未根本改變，糧食安全基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固。

雖然當(dāng)下我國的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)取得了不錯(cuò)的效果，但是也存在不少問題，例如建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)模糊、各建設(shè)部門無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、公眾參與機(jī)制不健全、專業(yè)人才缺失、后期管護(hù)欠缺等[3-5]。通過剖析高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中遇到的一些具體問題，分析問題產(chǎn)生的原因，并且提出相應(yīng)的解決對(duì)策，以期為以后的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)服務(wù)，也可以為科學(xué)合理地利用土地、加強(qiáng)耕地保護(hù)作為參考。

1 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)存在的問題

1.1 農(nóng)田質(zhì)量總體不高

我國傳統(tǒng)農(nóng)田質(zhì)量總體不高，對(duì)此分析，原因大致如下：一是城市化、工業(yè)化的快速推進(jìn)征占用了大量長(zhǎng)期耕作培肥而形成的優(yōu)質(zhì)耕地，然而在耕地“占補(bǔ)平衡”過程中補(bǔ)充的耕地往往是在山區(qū)、丘陵或者灘地新開發(fā)的土地，耕作層薄，土壤肥力低，未能嚴(yán)格執(zhí)行耕地“占補(bǔ)平衡”政策，存在著“占優(yōu)補(bǔ)差”現(xiàn)象。二是當(dāng)下社會(huì)風(fēng)氣浮躁，只顧眼前利益、不講長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的思想泛濫，許多農(nóng)民長(zhǎng)期以來對(duì)耕地采取“重用輕養(yǎng)”的掠奪式耕作，使地力衰退情況嚴(yán)重。三是局部地區(qū)長(zhǎng)期大量使用農(nóng)藥殺蟲，使得各種人造污染物質(zhì)在土壤中堆積，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂。

1.2 田間基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)前期的調(diào)研階段發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的農(nóng)田往往存在排灌渠道年久失修、農(nóng)電線路老化損毀等現(xiàn)象，造成水資源保障能力差，靠天吃飯現(xiàn)象普遍存在，糧食產(chǎn)能得不到充分保障。農(nóng)田現(xiàn)有道路設(shè)施數(shù)量少、質(zhì)量差，無法滿足農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)，且分布不合理。這些因素造成當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)涉及工程量大、所需資金投入大、技術(shù)性難題多，導(dǎo)致成本回收周期漫長(zhǎng)，社會(huì)資金投入積極性不高。

1.3 建設(shè)資金分散，技術(shù)體系不健全

一直以來，參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的政府機(jī)構(gòu)眾多，包括國土、農(nóng)業(yè)、水利、財(cái)政等部門。這些部門都有組織編制規(guī)劃實(shí)施，但是各個(gè)部門缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)、規(guī)劃和規(guī)范，建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)也不同。建設(shè)資金渠道分散，部門之間未能形成合力，這造成多數(shù)項(xiàng)目難以在基礎(chǔ)設(shè)施完善、土壤改良、地力培肥、節(jié)水耕作技術(shù)等方面同步實(shí)施最先進(jìn)的措施，項(xiàng)目建設(shè)效益難以得到充分發(fā)揮。同時(shí)，由于各部門之間缺乏溝通，有的田地已經(jīng)多次實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目，有的地塊卻是一次也沒有，農(nóng)田“套項(xiàng)目”現(xiàn)象屢見不鮮。

1.4 公眾參與機(jī)制不健全，土地權(quán)屬調(diào)整困難

一片高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田往往涉及多個(gè)農(nóng)戶，前期調(diào)研摸底總是無法滿足每一個(gè)農(nóng)民的要求，設(shè)計(jì)的只能是規(guī)范要求下農(nóng)戶訴求的最大公約數(shù)，即便已經(jīng)較高程度地滿足農(nóng)民需求，但未能如愿的個(gè)別人還是可能造成施工難以推進(jìn)下去。同時(shí)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)往往需要將原有零散分布的田塊整合成片，導(dǎo)致土地權(quán)屬界線發(fā)生變化，這涉及了農(nóng)民的核心利益，協(xié)調(diào)工作十分困難。

1.5 管護(hù)機(jī)制不完善

后期管護(hù)是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)長(zhǎng)久發(fā)揮效益的重要保障，但是重視規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)監(jiān)督，輕視建后管護(hù)的現(xiàn)象普遍存在，農(nóng)田配套設(shè)施廢置、甚至田塊撂荒的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。究其原因，一是工程建設(shè)資產(chǎn)量化和移交不及時(shí)，造成管護(hù)主體缺失；二是管護(hù)資金難以落實(shí)，大部分項(xiàng)目沒有后期管護(hù)的專項(xiàng)資金。一旦田間建設(shè)設(shè)施出現(xiàn)故障，農(nóng)民難以承擔(dān)維修資金壓力，造成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田效益難以完全發(fā)揮。

2 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)對(duì)策

2.1 質(zhì)量提升工程

在全國全面開展化肥零增長(zhǎng)行動(dòng)，集成測(cè)土配方施肥、水肥一體化和有機(jī)肥替代化肥技術(shù)，傳播土地休耕理念，涵養(yǎng)土地；推廣綠色種植，開展土壤酸化改良，建設(shè)生態(tài)緩沖隔離帶。全面推進(jìn)“一控兩減三基本”，做到控制地下水過度開采，高效利用自然降水，化肥使用量顯著減少，農(nóng)藥使用量顯著減少，玉米秸稈基本利用，畜禽糞便基本處理，廢舊農(nóng)膜基本回收，全方位提升耕地質(zhì)量[6]。

2.2 制定省級(jí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》（GB/T30600-2014）和相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合各地實(shí)際制定地方性建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，做到國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)上下結(jié)合、相互銜接、互為補(bǔ)充。省國土資源廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳會(huì)同有關(guān)部門結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定與本省土壤、水源、氣候、耕作習(xí)慣等相適應(yīng)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)系列標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)規(guī)范，省標(biāo)準(zhǔn)化主管部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)指導(dǎo)并發(fā)布。

2.3 統(tǒng)籌項(xiàng)目建設(shè)資金，發(fā)揮最大效益

利用好市、縣兩級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度，改變“九龍治土”的狀況，通過統(tǒng)一項(xiàng)目建設(shè)區(qū)域、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、考核評(píng)價(jià)、驗(yàn)收認(rèn)定等，相互溝通、相互配合、相互促進(jìn)、相互監(jiān)督，共同推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與管理工作。建設(shè)好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是整合資金，要做到“多條渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”，引導(dǎo)不同渠道的資金整合，集中投入，連片治理，提高項(xiàng)目建設(shè)效益[7]。建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管理大數(shù)據(jù)平臺(tái)，以土地利用現(xiàn)狀圖為底圖，全面承接高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)歷史數(shù)據(jù)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，統(tǒng)一數(shù)據(jù)要求，把各級(jí)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收、使用等各階段相關(guān)信息上圖入庫，防止項(xiàng)目建設(shè)“旱的旱死，澇的澇死”現(xiàn)象發(fā)生，杜絕“套項(xiàng)目”現(xiàn)象發(fā)生，全面建成全國農(nóng)田建設(shè)“一張圖”，做到有據(jù)可查、全程監(jiān)控、精準(zhǔn)管理、資源共享。

2.4 創(chuàng)新管理機(jī)制，提高農(nóng)戶參與度

沒有人比農(nóng)民更加了解自己的土地，沒有人比農(nóng)民更加熱愛自己的土地。要在相關(guān)規(guī)范要求下，確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量的前提下充分發(fā)揮農(nóng)民的主人翁作用，尤其是前期調(diào)研階段，應(yīng)調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與建設(shè)的積極性，尊重農(nóng)民意愿，維護(hù)好農(nóng)民權(quán)益。在項(xiàng)目驗(yàn)收階段，充分聽取農(nóng)田建設(shè)所在村組相關(guān)人員意見，進(jìn)行滿意度調(diào)查，并將結(jié)果作為項(xiàng)目驗(yàn)收的重要考核指標(biāo)，以此作為倒逼項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量提升的一種手段。

2.5 強(qiáng)化建后管護(hù)，堅(jiān)持建管并重

工程完工驗(yàn)收合格后，要在第一時(shí)間進(jìn)行移交，做到管理維護(hù)組織與主體明確職責(zé)，保障項(xiàng)目建設(shè)設(shè)施移交管理到位。按照“誰受益，誰負(fù)責(zé)”等原則，加強(qiáng)工程運(yùn)行管護(hù)，保證工程效益正常發(fā)揮，杜絕出現(xiàn)“邊建邊占、邊建邊毀、先建后占”等短期行為。建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田劃為永久基本農(nóng)田，實(shí)行特殊保護(hù)，防止“非農(nóng)化”現(xiàn)象產(chǎn)生。落實(shí)管護(hù)經(jīng)費(fèi)，要在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)設(shè)計(jì)中加入后期管理維護(hù)這一項(xiàng)內(nèi)容，避免出現(xiàn)先進(jìn)設(shè)施農(nóng)民“不會(huì)用、用不起、修不起”等現(xiàn)象。嚴(yán)格耕地占用審批，做到“占補(bǔ)平衡”，確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低，對(duì)水毀等自然損毀的農(nóng)田，及時(shí)做到修復(fù)或補(bǔ)充。

2.6 加強(qiáng)技術(shù)提升，創(chuàng)新傳統(tǒng)工程措施

多措并舉，實(shí)現(xiàn)田網(wǎng)、渠網(wǎng)、路網(wǎng)“三網(wǎng)”配套，機(jī)械化、規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化“三化”聯(lián)動(dòng)，以及農(nóng)田排灌能力、耕地生產(chǎn)能力、農(nóng)機(jī)作業(yè)能力“三力”提升，同時(shí)，還要加強(qiáng)技術(shù)提升、創(chuàng)新傳統(tǒng)工程措施。例如，推廣生態(tài)養(yǎng)殖模式，合理布局規(guī)?；箴B(yǎng)殖場(chǎng)，配套適度規(guī)模農(nóng)業(yè)種植基地；推廣綠色生態(tài)固埂技術(shù)，以土埂為主，土石結(jié)合，在田埂上栽培適宜本地生長(zhǎng)、固土性強(qiáng)的多年生草本植物，減少工程護(hù)埂對(duì)農(nóng)田環(huán)境的影響；優(yōu)化生態(tài)溝、生態(tài)渠、生態(tài)池，合理布設(shè)生態(tài)濕地，種植水生耐肥植物，減少水土流失，減少農(nóng)藥化肥的直接排放量，增強(qiáng)農(nóng)田自我生態(tài)修復(fù)功能。

3 結(jié)語

保護(hù)耕地資源不僅關(guān)系到我國糧食安全，也關(guān)系到世界經(jīng)濟(jì)和社會(huì)長(zhǎng)治久安的全局性戰(zhàn)略問題。當(dāng)下，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)正在如火如荼地進(jìn)行，通過提升原始田塊質(zhì)量、制定高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌項(xiàng)目建設(shè)資金、創(chuàng)新管理機(jī)制、強(qiáng)化建后管護(hù)、創(chuàng)新傳統(tǒng)工程措施等，期望能夠在未來的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過程中少走點(diǎn)彎路，利用有限的資金投入產(chǎn)出最大的綜合效益。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中，不但要提升工程建設(shè)質(zhì)量，而且要與村院聚落空間、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，廣泛吸納社會(huì)各方力量，建立健全公眾參與機(jī)制，形成合力，真正實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)預(yù)期戰(zhàn)略目標(biāo)[8]。