社區黨組織的功能定位與作用發揮

趙維良，肖風竹

（遼寧師范大學政府管理學院，大連 116029）

隨著經濟社會不斷發展，居民生活水平日益提高，對社區治理提出了新的要求。社區黨組織是聯系國家與基層社會的橋梁，是實現基層治理現代化的領導主體。黨的十九大報告明確提出，要把基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘。把黨的領導落實到國家治理的各各環節，需要充分發揮社區黨組織的領導核心功能和服務群眾功能，協調和帶動社區治理主體的積極性和創造性，鞏固黨在基層的執政基礎。?

社區治理的內涵不斷豐富：一是社區治理主體多元化。社區治理主體不僅包含了黨組織、基層政府，還包括自治組織、社區居民和企業等；二是治理結構復雜化。社區治理不是簡單地聽從上級政府安排，而是各主體之間的溝通、協商以及共同參與；三是治理內容擴大化。要實現社區公共事務的良好治理，需要社區黨組織最大限度地整合社區內外資源，完善社區治理體系，調動社區居民和社會組織積極參與，形成良好的社區事務治理環境。

一、社區黨組織的發展過程

隨著城市現代化程度不斷加深，社會結構發生了深刻變革，城市社區治理環境也在不斷發生變化，給社區黨組織的發展帶來了巨大的機遇和挑戰。新中國成立初期，城市形成了以單位制為核心的基層管理體制，單位內部的黨組織通過動員本單位的職工和黨員來進行社會生產和參與社會管理。改革開放后，市場經濟迅速發展，單位居民的精神文化、福利保障等需求不斷提升，需要新的社會基本單元來承載居民的多元需求，因此原先的單位制被社區制取代，社區成為單元內居民生活的共同體，適應了社會轉型的需要。〔1〕2000年以來，社區黨組織建設在城市社區治理進程中迅速推進，黨組織的領導核心作用不斷得到強化，社區已經成為社區黨組織的新治理空間。

我國社區發展主要經歷了三個階段：第一個階段是以強化社區服務功能為核心的社區建設時期，通過構建社區公共服務平臺，延伸政府對群眾提供公共服務的范圍，將政府的一部分公共服務職能通過購買的方式轉移給專業的社會組織或企業，由社會組織和企業向社區居民提供專業化服務；第二個階段是以構建和諧社區為目標的社區黨建時期，構建和諧社區，需要增強社區的自我調適能力，充分協調和均衡社區的各種利益關系，建立多種利益主體共同參與社區治理的治理結構；第三個階段是社區治理能力的現代化，構建“一核多元”的社區治理新模式〔2〕。社區黨組織是社區治理的核心，為社區發展制定目標和方向，負責宣傳和落實黨中央的方針政策，引導社區組織開展工作，協調社區各個社會組織和居民的利益關系，與人民群眾保持密切的聯系。

二、社區黨組織與社區治理主體的關系

加強社區黨組織的全面領導，就要把黨的領導滲透到社區治理的各個方面，加強黨與社區的深度聯結，推動社區治理現代化進程。厘清社區黨組織與社區治理主體的關系有助于構建以社區黨組織領導為核心，以基層政府為主導，以社區居委會、社會組織、社區居民為主體的“一核多元”的社區治理新模式。

（一）社區黨組織與基層社區的關系

社區黨組織與基層社區的關系非常密切，扮演著領導者、保障者和監督者的角色〔3〕。領導者講的是黨領導一切，社區黨組織要把黨的意志貫穿到基層社區工作的各個環節，領導基層社區在黨的大政方針下進行工作，建立完善的“以黨領政”體制機制；保障者的角色要求社區黨組織要做到不缺位、不越位，保障基層社區能夠正常履行職能；監督者的角色要求社區黨組織要監督社區依法工作，做好服務。

（二）社區黨組織與社區居委會的關系

社區黨組織與社區居委會是領導者與被領導者的關系。社區居委會是基層自治組織，在黨組織的領導下積極維護居民的合法權益，開展豐富多彩的精神文明建設活動，并自覺接受黨組織和社區居民的監督。社區黨組織領導居委會開展自治工作，并給予支持和幫助。保證黨的路線、方針、政策在社區居委會的工作中得到貫徹執行，監督社區居委會為社區居民提供優質的服務，保障社區居民的民主權利得到充分發揮。

（三）社區黨組織與社區居民的關系

服務社區居民是社區黨組織的重要工作，社區黨組織要不斷提升隊伍質量以滿足社區發展需要，抓住社區居民最關心最直接最現實的利益問題，盡心盡力為居民辦實事、辦好事。社區的黨員干部要做好模范帶頭作用，積極參與社區治理，引導居民樹立共治意識，形成社會良好新風尚。社區居民也要支持社區黨組織工作，跟隨黨組織的腳步積極履行作為社區居民應盡的義務，這樣由上到下服務，再由下往上響應，形成一個和諧美好的社區治理環境。

（四）社區黨組織與社區社會組織的關系

社區社會組織作為社區治理的重要主體之一，要協助社區黨組織實現社區善治的目標。完善社區社會組織參與社區治理的結構體系，為社會組織發展提供必要的資源支持和良好的發展環境〔4〕。社區社會組織要加強自身建設，積極參與社區治理，保證社區的公共服務供給，擴展公共服務的范圍和層次；加強與社區居民之間的溝通，搭建互動交流平臺，貼合社區居民的真實需求，有方向有目的地拓展業務，更好地滿足社區居民的訴求。

三、社區黨組織的功能定位

清晰定位社區黨組織具備的政治領導、思想引領、社會服務、社會保障和資源整合等功能，有助于協調和帶動社區治理主體的積極性和創造性。

（一）政治領導功能

社區黨組織的政治領導功能主要表現在黨組織對社區發展方向的引領和社區重要事務的決策。社區黨組織是社區的的領導核心，需要為社區的發展制定目標和方向，宣傳和執行黨中央、上級組織制定的政策、方針，保證社區事務沿著正確的政治方向和路線開展。社區黨組織擁有社區公共事務的最終決策權，在做決策之前要多做調查研究，不偏離上級決議、充分了解民意。在涉及公共性事務時要堅持集體決策，充分吸納各方建議，做到集思廣益、科學決策。

（二）思想引領功能

社區黨組織扎根城市基層，擁有眾多黨支部，聚集了大量的基層黨員，是團結動員人民群眾的重要載體，也是教育管理基層黨員的重要平臺，承擔了黨在基層的思想引領工作，對推進全面從嚴治黨向基層延伸有著重要意義。社區黨組織要正確引導輿論，開展政治文化教育活動，引領社區自治組織和居民在思想上與黨中央的意志保持一致。

（三）社會服務功能

黨能夠在多大范圍服務群眾，就能夠在多大范圍內影響群眾。社區黨組織要堅持以人為本，樹立牢固的服務意識，結合社區的現實情況，制定符合社區民情的民生政策，深入了解社區各組織和不同人群需求，合理分配資源。面對一些棘手問題時，社區黨組織要改進服務方式，變被動為主動，主動汲取社區居民的意見和建議，拓寬居民反映渠道，及時解決社區居民的服務訴求，破除服務社區居民的最后一層壁壘。

（四）社會保障功能

中國共產黨十九屆四中全會提出，堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要。一方面，社區黨組織要堅持問題導向，優先解決與老百姓生活密切相關的民生問題，滿足社區居民在吃穿住行、養老就醫、子女教育等方面的基本生活需求；另一方面，社區黨組織要關注社區居民的民主權利問題，為社區居民自治提供政治保障，堅持民主協商制度，廣泛汲取社區居民的意見和建議，并以此形成黨組織科學決策的依據。

（五）資源整合功能

社區黨組織可以發揮自身的組織優勢和制度優勢來推動社區內部資源的有效整合和鏈接社區外部資源，以提升社區的資源豐富程度，強化社區公共服務水平和質量，提高居民生活幸福感和滿意度。社區黨組織運用多種手段調節社區多個治理主體之間的矛盾，理順各主體之間的關系，引導各個治理主體共同維護社區公共利益，增強社區治理主體之間的協同能力，優化社區資源利用方式，促進社區公共資源的合理利用，提升社區內部資源的利用效率和公共服務的有效提供，形成社區各治理主體協同參與、共建共享的局面。

四、社區黨組織的調適性困境

社區治理是一個復雜的過程，居民的多樣化需求對社區治理提出了新的要求，社區黨組織還存在一些調試性困境。

（一）隊伍建設困境

數量龐大的黨員分布在各個社區中，構成了社區治理格局中的堅實力量。但是各個社區存在著老齡化嚴重、黨員模范效果不佳等問題。一方面，參與社區活動的黨員以退休人員為主，黨員隊伍老齡化，缺乏活力。社區黨組織領導班子年齡偏大，難免會造成思想老舊等問題，不利于社區治理現代化發展〔5〕。另一方面，社區黨務工作者工作積極性較高，但是工作能力和文化水平參差不齊，社區內的普通在職黨員以及機關黨員的組織關系在其工作單位，這些黨員在社區的表現與工作績效無關，因此積極性較低，模范效果不佳〔6〕。

（二）社區自治困境

社區黨組織是社區治理的核心，但由于現實情況的復雜性，在實際操作中，社區黨組織在社區治理中既是行動者也是評判者，如何把握好自身權責范圍成了一個難點，也是重點。如果社區黨組織過度干預社區自治組織的工作，就會出現主體定位不清，社區自治失序的問題。如果社區黨組織行動不足，不能給到社區自治組織很好的引領，就會出現社區自治方向模糊、服務不到位等問題。因此，社區黨組織要把握好自身定位，維護好社區自治組織的自治空間。

（三）行政化困境

社區行政化在一定程度上推動了社區治理進程，但在社區運行過程中過于濃厚的行政化色彩，妨礙了社區自治體制的正常運行。一方面，由于社會事務的下沉，社區行政性事務大大增多，社區工作人員按照行政命令來進行公共事務管理和提供公共服務，時常忽略了社區居民的實際需求與建議，導致社區居民滿意度降低〔7〕。另一方面，在需求多元化發展的時代，政府無法滿足人民多種多樣的需求，需要借助于社會組織和企業，但社區社會組織和企業在提供公共服務時會受到政府行政化要求的限制，缺乏自主性和創造性。

（四）資源整合困境

社區服務的開展依賴于社區各項資源的有效整合和利用。在實踐中，很多社區黨組織參與社區治理的意識并不強烈，沒有樹立開放性思維，在社區服務中主動性較弱，治理核心作用和協同作用沒有充分發揮；各個社區的黨組織人員配置、財力和物力等各方面的資源存在巨大的差異，資源狀況和實際需求之間不匹配；社區黨組織和社區社會組織、基層政府之間的溝通協調不到位，與社區黨員之間的互動不頻繁，社區的人力資源得不到充分的利用。

（五）社會參與困境

社會參與困境的出現主要有兩個方面原因：第一，參與渠道的缺失和參與機制不完善。參與渠道單一、參與方式固化、參與程序復雜，在一定程度上打擊了社區居民和社會組織的參與積極性；第二，社區居民情感和信任缺失。社區居民流動性比較大，居民對社區情感淡薄，導致居民參與自治的積極性不高。社區居委會在服務工作中忽略社區居民的真實需求，導致社區居民對社區服務工作信任缺失，參與社區自治的欲望降低。

五、社區黨組織作用發揮路徑

社區黨組織利用自身政治、組織優勢保障社區自治的運行和發展，有利于加強黨與社區的深度聯結，形成治理合力，構建社區共建共享新格局。

（一）加強社區黨員干部隊伍建設，優化黨務工作者隊伍

社區黨組織要發揮好它的作用，一定要有一支優秀的黨務工作者隊伍。首先，要加強社區黨組織領導班子的思想建設、作風建設和能力建設，破除形式主義和官僚作風，做到為居民著想、為居民服務；其次，要提高黨務工作者的文化素養和服務意識。在社區工作中做到自我約束、自我發展，不斷提升自身的綜合素養和各項能力，充分發揮先鋒模范作用，向社區居民展示黨的優秀精神面貌和能力，以此提升社區居民的信任感和參與度〔8〕；再次，要加強社區黨員隊伍建設，做好社區黨員的教育和管理工作，規范社區黨員的組織生活，保持黨員的先進性和純潔性，努力提升社區黨員的思想政治水平。

（二）加快去行政化機制建設，理順治理主體職責

社區“去行政化”的關鍵在于理順各治理主體的職責，防止基層政府的過度干預。社區自治是政府主導下的自治，在社區自治的各個環節都能看到政府干預的痕跡。因此，推進社區去行政化建設首先要理順基層政府對社區公共事務的管理的權責邊界，簡化社區工作的程序，提升工作效率。政府對社區自治的重要作用應該是把握社區建設的宏觀政策建議，并為社區自治提供法律和制度保障，給社區的自制活動提供資金支持和資源支撐，對于社區自治活動的具體內容應交給社區居委會全權負責，把社區自治的人事權和財政權等權力歸還給社區居委會，保障社區居委會的自治屬性。與此同時，社區居委會要認清自己的身份，保持自治自信，充分發揮社區管理和服務的作用。

（三）鼓勵社區社會組織發展，規范服務市場秩序

社區黨組織要積極引導社會組織和企業主動加入到社區治理，對進入社區并提供公共服務的社會組織和企業提供支持。政府要進一步開放服務市場，為社區社會組織和企業提供一個公平開放的競爭環境，促進社會服務市場化發展，豐富社會服務的類型，發展多層次的社區服務，提升社區服務的數量和質量。同時也要規范市場秩序，制定合理的服務項目準入規則、評價機制以及居民反饋渠道，加強對提供社會服務的社會組織和企業的監管，對于不符合要求的組織和企業要及時責令更改或清退。

（四）加強社區自治體制建設，堅持社區多元治理

強化社區黨組織和社區自治組織之間的緊密聯系，形成有效的工作方法和思路。一方面，社區黨組織需要強化社區居民的公民意識和政治意識，提高社區居民的熱情和參與積極性，讓社區居民樹立“主人公”意識，增強社區居民的歸屬感和凝聚力，使社區居民進行自我管理、自我監督、自我發展，形成一個良好的居民自治環境；另一方面，社區黨組織要利用自身優勢調節社區各個治理主體之間的矛盾與沖突，厘清各治理主體之間的權力關系和利益關系，從而形成社區多元治理主體間利益共享、責任共擔的行動共同體。

（五）加強社會參與機制建設，引導居民樹立共治理念

社區居民廣泛參與社區治理，是發揮治理主體作用的重要基礎和條件。一方面，要加強社區文化建設，豐富社區文化活動，并加大宣傳力度，引導社區居民參與。培養社區居民的主體意識，引導居民樹立共治理念，提升居民對社區的信任感和歸屬感；另一方面，要拓寬居民參與社區治理的渠道，搭建社區信息交流平臺，讓社區居民的意見和訴求有所傳遞，并得到高效處理。把居民滿意度納入社區居委會績效考核標準，是提升居民委員會工作效率和服務水平的有效辦法。