檔案網站績效生成路徑：基于TOE框架的組態分析

魏楠

摘 要：探究檔案網站績效差異的生成路徑有助于提升我國檔案網站建設發展水平。基于TOE框架，運用模糊集定性比較分析，從技術、組織、環境3個維度對31個省級檔案網站績效進行組態分析。結果發現，高績效檔案網站的生成路徑可歸納為5種模式。相較于技術和環境因素，組織因素中的上級重視在檔案網站建設中發揮更為重要的作用。但當缺乏上級重視時，技術管理能力的作用尤為突出。建議充分發揮科層體制中上級部門的導向作用、完善通過社會協同提升技術管理能力的配套舉措、探索因地制宜的建設策略等促進檔案網站建設。

關鍵詞：省級檔案網站；檔案網站績效；模糊集定性比較分析；TOE框架

分類號：G270

Research on Performance Generation Paths of Archive Websites： Configuration Analysis Based on TOE Framework

Wei Nan

（School of Information Management of Zhengzhou University of Aeronautics， Zhengzhou，Henan 450046）

Abstract：Exploring the performance generation paths of archive websites will help its construction Based on the TOE framework， fsQCA is used to analyze 31 provincial archive websites from 3 dimensions. The generation paths of high-performance archive websites can be summarized into 5 modes. Compared with technical and environmental factors， attention from upper governments in the organizational factor plays a more important role. When there is a lack of upper governments’ attention， the role of technical management capabilities is prominent. It is recommended to pay attention to the leading role of upper governments， improve technical management capabilities through social collaboration， and explore strategies tailored to local conditions to better promote archive websites construction.

Keywords：Provincial Archive Websites； Performance of Archive Websites； fsQCA； TOE Framework

1 引 言

《“十四五”全國檔案事業發展規劃》（以下簡稱《規劃》）提出“加快推進檔案信息化建設”。檔案網站作為檔案機構提供公共服務的重要窗口和平臺，是檔案信息化建設的重要組成。

公共部門績效管理是“新公共管理”運動的核心改革工具，有助于提升公共部門治理能力和公共服務質量。[1]對檔案網站進行績效評估對于全面了解我國檔案網站發展現狀，總結經驗、發現問題、規范管理，促進檔案信息化建設具有重要作用。《規劃》明確指出，要“開展副省級以上綜合檔案館網站及移動服務端績效評估工作”。當前，我國省級檔案網站已實現了全覆蓋。但《2019年我國副省級市及以上檔案網站建設評估報告》（以下簡稱《報告》）顯示，我國副省級市及以上檔案網站建設均分僅為62.69，排名第一的天津檔案網78，末位的青海檔案網50.89。[2]可見，一方面我國檔案網站建設整體水平尚有待提升，另一方面地區間還存在較大差異。

本文立足綜合性視角，從TOE框架中的技術、組織以及環境維度綜合剖析影響我國31個省級檔案網站績效的條件組態，以更好理解檔案網站績效差異的原因，為提升檔案網站建設水平提供依據。

2 文獻回顧

1990年，Campbell提出績效理論，認為績效并非活動的結果，而是活動本身。[3]績效既關注行為過程，也關注結果和影響。政府績效是地方政府在一定時期內行使其功能、實現其意志過程中體現出的行政管理能力。[4]相應地，檔案網站績效可理解為，檔案網站在發揮其公共服務功能過程中體現出的服務能力。既有研究中盡管有些并未直接提及“績效”概念，但研究主題或與檔案網站績效密切相關，或屬于績效概念外延，總體上可分為以下幾個方面：其一，基于用戶視角[5-6]、功能視角[7-8]等進行的檔案網站評價指標體系研究；其二，基于鏈接分析法[9-10]、網絡計量法[11]等進行的側重結果型的檔案網站績效評估，以及中國人民大學課題組[12-14]、南京大學課題組[15-16]和國家檔案局技術部聯合中國人民大學信息資源管理學院[17-18]開展的側重過程型的檔案網站績效評估；其三，基于規范性分析[19]、因子分析[20]等進行的檔案網站績效影響因素研究。

可見，檔案網站績效研究已成為學術界關注的熱點，但聚焦于檔案網站績效影響因素的分析仍較為缺乏，且未對檔案網站績效與影響因素間的作用關系展開討論。此外，既有相關研究僅關注檔案網站本身，但從嵌入性視角來看，[21]檔案網站及其建設管理與檔案機構建設、組織關注乃至地方發展等因素均有密切關聯，對于這些外部因素和組織因素的忽視不利于檔案網站績效的切實提高。

3 分析框架

Tornatizky和Fleischer提出的技 術（Technology）—組織（Organization）— 環境（Environment）分析框架，即TOE框架[22]，用于解釋技術應用所處情境與技術應用效果間的關系，[23]是從組織層面探究技術應用情境的綜合性分析框架。[24]TOE框架提出，影響組織技術應用效果的情境包括三類：技術因素、組織因素和環境因素。其中，技術因素關注技術特征與組織的匹配程度；組織因素則涉及組織的結構、規模、資源冗余、內部溝通機制等；環境因素包括需求壓力、制度環境等外部因素。TOE框架作為一種“通用”理論，被廣泛應用于組織對于技術采納及其影響因素的研究，涉及政府電子服務能力[25]、政府數據開放[26]、政府網上政務服務能力[27]等。

基于TOE框架，本文將影響檔案網站績效的因素劃分為技術因素、組織因素和環境因素，并據此建構分析框架。

第一，技術因素。包括技術管理能力和技術基礎設施。首先，技術，如使用的難易程度、專業性要求、是否與組織既有運行邏輯相匹配等因素會極大影響技術在組織中應用的效果。在政府網站信息服務中，政府機構人員的技術水平、管理經驗相對匱乏，[28]往往無法憑借自身能力對信息化項目進行優化管理。其次，地方技術基礎設施的先進程度也會影響信息技術在檔案機構中的應用。技術基礎設施越發達，技術應用的成本越低，技術應用效果就越好。

第二，組織因素。包括財政資源供給和上級重視。首先，檔案網站建設作為一項技術創新應用，往往涉及聘用專業人員、購買設備、運營維護等，需要一定財政資源予以支撐。其次，檔案機構面臨的行政壓力也是影響其檔案網站績效水平的重要因素。在科層制結構下，上級部門對下級部門行為起著重要導向作用。若省級黨委政府重視數字政務發展，檔案機構也更有可能加大檔案網站投入。

第三，環境因素。包括檔案機構所需面臨的公眾需求和同儕壓力。首先，從檔案需求來看，檔案網站的建立以滿足公眾的線上檔案信息需求為目的。公眾對于檔案信息服務的需求成為檔案網站建設發展的外部壓力之一。其次，從組織關系視角看，政府之間也像企業一樣存在競爭關系。[29]出于經濟發展相似性等因素考量，這種競爭關系在區位相近的同級政府之間尤為明顯。特別是相毗鄰省份同級檔案機構間存在的競爭關系，會激勵檔案機構努力建設檔案網站。

4 研究設計

4.1 研究方法

本文旨在通過“組態視角”剖析影響檔案網站績效水平的潛在因素間的復雜作用機制，采用模糊集定性比較分析（fsQCA）開展實證研究，考量如下：其一，當前我國31個（不含港澳臺）省級檔案網站已全部建成，該樣本量不宜進行大樣本統計分析，更契合fsQCA中10-60個中小樣本要求；其二，檔案網站績效是一個涉及多方面條件影響的非線性過程，各條件間也往往并非獨立發生作用，而是以組態的形式產生協同影響；其三，fsQCA中條件可取“0-1”間的連續值，克服了csQCA和mvQCA只能處理特定類型變量的限制。

4.2 變量設計

4.2.1 結果變量

本文選取省級檔案網站績效作為結果變量，參考既有文獻[30-31]，數據來源于《報告》。《報告》從資源服務、業務建設以及網站設計三個維度對我國49個副省級市以上檔案網站進行績效評估。考慮案例間的可比性，本文從《報告》中選取31個省級檔案網站的績效總分作為結果變量。

4.2.2 條件變量

本文依據TOE框架確定6個條件變量，變量的指標描述及校準見表1。

技術管理能力。檔案網站的建設運營不僅需要檔案機構提供的數據支撐，還需專業的技術管理。受限于信息技術專業人員匱乏以及自身業務的多元性，相較于依托內設職能部門進行管理的檔案網站，采用“外包”形式進行的網站管理可充分利用社會機構的專業技術優勢，通過降低成本，改進管理模式，提高辦事效率等提高網站績效。[32]本文通過瀏覽省級檔案網站，構建網站主辦、技術支持單位信息數據庫，將僅由檔案館或檔案局運維的，編碼為0；將至少包含1個企事業單位提供技術支持、技術管理能力較強的，編碼為1。

技術基礎設施。參考既有研究，[33]使用各省2018年的“人均互聯網端口數”作為衡量該省技術基礎設施水平的觀測指標。

財政資源供給。財政資源緊張時，對于像檔案機構這樣的改善型公共服務的資源配置將會減少，進而會影響其檔案網站建設水平。本文將省級檔案機構的人均一般公共預算支出作為衡量檔案機構財政資源供給水平的測量指標。

上級重視。省級黨委政府對于數字政府、政府網站建設的重視程度會對檔案機構的行為產生重要導向作用。[34]本文使用2018年省級政府網上政務服務能力作為衡量來自上級重視的指標。省級政府網上政務服務能力越強，表明省級政府對之越重視，繼而影響檔案機構的注意力分配策略。

公眾需求。檔案網站直接面向公眾的線上檔案信息需求。因此，本文參照既有研究，[35-36]使用2018年各省互聯網普及率作為指標，衡量公眾對于檔案網站需求的外部壓力。網民比例越高，表明該省公眾對于通過網絡獲取檔案信息的需求越大。

同儕壓力。參照既有研究，[37]本文將各省毗鄰省份的檔案網站績效均值作為衡量同儕壓力的測量指標。毗鄰省份檔案網站績效平均分越高，表明來自毗鄰省份的競爭壓力越大，該省更有動力進行檔案網站建設。

在模糊集定性比較分析中，還需對變量進行校準，將之轉換為集合概念。[38]借鑒既有研究，將樣本數據的95%分位數界定為“完全隸屬”，5%分位數界定為“完全不隸屬”，交叉點則選取樣本數據的50%分位數并依據實際情況進行調整。本文使用fsQCA 3.0進行計算。[39]

5 結果分析

5.1 必要條件分析

進行組態分析前，需要檢驗各條件變量是否為結果變量的必要條件。依據fsQCA的集合邏輯，一般認為一致性大于0.9時表明該條件變量是結果的必要條件，可獨立解釋結果變量；小于0.9時表明該條件變量需要與其他條件變量一起以組態形式解釋結果變量。必要條件分析結果見表2。表2中各條件變量的一致性均小于0.9，表明各條件變量均不是結果變量的必要條件，即檔案網站績效水平應綜合考慮技術-組織-環境三個維度的條件變量間的協同效應。

5.2 條件組態分析

利用fsQCA 3.0計算條件組態，輸出復雜解、中間解和簡約解。中間解兼顧了覆蓋率和精簡性，因此多報告中間解。同時出現在中間解和簡約解中的條件為核心條件，僅在中間解中出現的為邊緣條件。[40]表3呈現了解釋高水平檔案網站績效的6條組態路徑。解的一致性為0.822，表示所有滿足6條組態的檔案網站建設案例中，有82.2%的檔案網站呈現高績效。解的覆蓋度為0.69，即6條組態可解釋69%的高績效檔案網站案例。結合理論及案例，本文將6種組態歸納為以下5種檔案網站高績效生成路徑。

路徑1：組織—技術型，對應組態1。該路徑中上級重視（組織）是核心條件，技術基礎設施（技術）是邊緣條件，表明面臨較小的同儕競爭壓力且財政資源較為缺乏的省級檔案機構，當省級政府重視網上服務能力時，若檔案機構所在省份信息技術設施水平較高，則即便不通過與企事業單位合作的形式進行檔案網站建設，也可擁有較高的績效水平。“組織—技術型”所能解釋的案例包括四川、山東和黑龍江。四川省地處西南，毗鄰眾多西部省份，囿于資源限制，毗鄰省份的檔案網站建設水平較為一般，面臨的府際競爭較小，但該省的技術基礎較強，且極為重視網上政務服務。2016年9月國務院發布《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》后，該省于次月即通過《四川省推進“互聯網+政務服務”開展信息惠民試點實施方案》。

路徑2：組織—聯動型，對應組態2和組態3。該路徑中上級重視（組織）為核心條件，技術和環境條件起支撐聯動作用。組態2表明，財政資源緊張的省級機構，當同時面臨來自公眾需求和同儕競爭的壓力時，若該省技術基礎設施支撐良好，且上級部門重視網上服務能力建設時，則該省級檔案網站的績效水平較高。組態3表明，面臨較高的同儕競爭壓力且地方技術設施條件良好時，如上級部門重視網上服務能力，檔案機構又有相對充足的財政資源時，其檔案網站往往表現為高績效水平。“組織—聯動型”所能解釋的案例主要為經濟較為發達地區，如北京、浙江、江蘇、廣東、重慶。這些省份的檔案機構往往面臨較為激烈的同儕競爭，技術基礎雄厚，且省級部門通常較為重視數字政務工作。因此，無論檔案機構獲得的財政資源充不充足、是否借助第三方提供技術支持，其檔案網站仍能處于較高水平。例如，北京早在1998年就正式開通首都之窗網站，北京檔案館因此也成為我國較早開設網站并提供線上現行文件全文閱覽和網上展覽服務的檔案機構。

路徑3：技術—聯動型，對應組態4。該路徑的核心條件為技術管理能力（技術），技術基礎設施、財政資源供給和同儕壓力均發揮支撐作用，表明當同儕競爭壓力較強、地方技術基礎良好且檔案機構財政資源充足時，即便上級部門不重視網上服務能力，檔案機構如能通過與企事業單位合作的形式建設檔案網站，仍能取得高績效水平。“技術—聯動型”的典型案例為海南和天津。海南檔案信息網（瓊蘭閣）由海南省人民政府辦公廳主辦、省檔案局承辦，長期專業從事政府網站建設的海南信息島技術服務中心負責提供運行維護。通過服務外包緩解了專業技術人員缺乏帶來的網站運維困境，大大提升了檔案網站的專業性和易用性。

路徑4：組織—環境型，對應組態5。該路徑中上級重視（組織）是核心條件，同儕壓力（環境）是邊緣條件，表明當缺乏技術支撐、財政緊張、公眾需求不明顯時，檔案機構如面臨較強的同儕競爭且上級部門足夠重視網上政務服務，則其檔案網站的建設仍能取得較高水平。“組織—環境型”所能解釋的案例集中于中部省份，如安徽、江西、湖南。這些省份在技術基礎設施、財政資源供給等方面均不具備優勢，互聯網普及率也不高，公眾網上檔案信息服務需求也不強烈，但由于與東部或南部發達省份接壤，仍受到一定競爭壓力。推動中部省份檔案網站發展的主要是上級部門的組織支持。例如2017年安徽省成立“互聯網+政務服務”領導小組統籌推進全省“互聯網+政務服務”工作，推動了安徽檔案館網的建設。

路徑5：組織型，對應組態6。該路徑中上級重視是核心條件，財政資源供給是邊緣條件，表明當缺乏技術支撐和環境壓力時，來自上級的重視和財政資源供給的充足可促使檔案網站績效呈現高水平。“組織型”的典型案例是貴州省。貴州省地處西南，技術條件相對薄弱，互聯網普及率較低，且毗鄰省份的檔案網站建設水平相對一般。但其仍在檔案網站測評中排在第9位，這與貴州省對于信息技術的大力支持以及貴州檔案局（館）相對充足的財政資源供給密切相關。貴州省自2015年始承辦大數據產業博覽會，并于2017年成立我國第一個正廳級省級大數據管理局，無形中推動了貴州檔案機構網站的建設發展。

5.3 穩健性檢驗

為避免變量賦值方式對結果準確性產生影響，本文對結果變量的賦值方式進行調整，適當提高交叉點的取值，重新對條件組態進行檢驗。結果發現，解的覆蓋度提升至0.694，一致性降低至0.820，影響檔案網站高績效的6條組態均存在，且核心條件仍為上級重視和技術管理能力，據此可以判斷本文得出的高水平檔案網站績效的影響路徑基本穩健。

6 結論與啟示

本文基于TOE框架，分析我國省級檔案網站高績效的生成路徑，發現省級檔案網站的績效水平受到技術維度的技術管理能力、技術基礎設施，組織維度的財政資源供給、上級重視，以及環境維度的公眾需求和同儕壓力等多維因素影響。相較于技術條件和環境條件，組織條件所發揮的作用更為明顯。而對于缺乏上級重視的省級檔案網站而言，改善技術管理能力可能是提高檔案網站績效的可行策略。研究結果有如下啟示：

第一，上級重視在檔案網站建設中發揮導向作用。檔案機構同樣遵循科層制運行邏輯，強調職能分工、層級分明，對于檔案網站績效也需將之嵌入于宏觀的組織框架之下。在我國行政組織結構中，地方檔案機構受制于“條塊關系”，在縱向上，它接受上級職能部門即國家檔案局的監督和指導，是“條條關系”；在橫向上，它還受到當地黨委政府的管轄，即“塊塊關系”。與上級職能監督機構相比，地方黨委政府與地方檔案機構通常有著更為密切的關系，因前者直接影響著地方檔案機構的財政預算、人員編制和流動晉升。[41]因此，在傳統行政體制之下，檔案機構若想獲得更大資源傾斜，需在行為策略上與黨委政府保持一致。

第二，社會協同在檔案網站建設中發揮支撐作用。對于缺乏上級重視的檔案機構而言，將檔案網站運維等專業技術較強的工作外包給第三方單位，也可顯著提升檔案網站績效水平。但調查發現，僅有少數省級檔案機構通過服務外包的形式進行檔案網站建設，究其原因，檔案工作對于保密性和安全性要求較高。在將檔案網站運維服務外包給第三方時，檔案機構往往需要在安全性與專業性間進行博弈，因而限制了檔案網站外包服務的進行。[42]同時還應注意，技術管理能力對于檔案網站績效的促進作用還需環境和組織條件提供必要支撐。這提示我們，在共建共治共享理念下，檔案網站建設若想充分發揮社會協同作用，則需創造適宜外包服務發展的技術和組織環境，強化對于檔案服務外包的管理和風險控制，謹慎選擇承包方，對外包服務展開客觀評估等。[43]

第三，探索因地制宜的檔案網站建設策略。檔案網站績效水平受到多種條件的協同作用。省級檔案機構應從組態視角出發，客觀分析所具備的條件，識別所屬類型，因地制宜地制定檔案網站發展策略。經濟發達省份技術基礎較為雄厚，加之互聯網普及率較高，公眾的線上檔案信息需求較強，府際競爭也相對激烈，檔案網站建設受到較強的環境壓力（動力）。當上級部門重視數字服務時，檔案機構可充分利用既有優勢加快檔案網站建設；當上級部門重視不足時，則積極探索服務外包等創新策略以提高網站績效。對于經濟基礎較為薄弱的省份，上級重視可一定程度上彌補技術條件限制所帶來的動力不足問題，同時府際競爭也是促使檔案網站建設的有利條件。因此，可在中西部省份建設檔案網站發展試點，引領帶動鄰近省份檔案網站整體績效水平迅速提升。

本研究還有一些不足之處：第一，影響檔案網站績效的因素眾多，受限于數據可得性、研究方法以及缺乏既有文獻支撐，在條件變量的選擇上有一定局限；第二，對于變量的校準和賦值可能存在值得商榷的地方；第三，囿于篇幅所限，未進行因果不對稱分析，未能對低績效檔案網站的條件組態展開討論。未來可結合多種研究方法，更為系統地分析檔案網站績效的影響因素和作用機理，進一步推動我國檔案網站深化發展。

*本文系河南省社科規劃項目“新《檔案法》背景下檔案數據開放中的公眾參與研究”（項目編號：2021CZH024）階段性研究成果。

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