鄢陵縣高標準農田建設問題分析

徐 喆，奚 賓

（河南工業大學經濟貿易學院，河南鄭州 450001）

高標準農田建設是對農村耕地資源進行全面整合優化，不僅要優化耕地質量、提升糧食產量，促進農業經濟發展，還要對農村生態環境進行改善，保護農田，實現農業綠色可持續發展。高標準農田建設不是單方面對農田的改造升級，還包括對農村地區道路、水利、林網、電力等的全面建設。目前，我國高標準農田建設工作在政策引導下不斷大力推進。河南省許昌市鄢陵縣作為產糧大縣，在積極響應國家政策的同時不斷提升自身的農業發展水平，大力推進高標準農田建設。

1 鄢陵縣高標準農田建設現狀

鄢陵縣位于河南省中東部，隸屬河南省許昌市，轄12 個鎮，是我國華中地區的產糧大縣。近年來，鄢陵縣結合高標準農田建設項目實際情況，搶抓開發機遇，緊緊圍繞提高農業綜合生產能力、提升農業綜合效益、增加農民收入這一主線，堅持高起點規劃、高標準建設、高質量實施、高效益開發的原則，統籌兼顧，綜合開發，在2015 年度高標準農田建設項目績效評價中排名全省第一。當地政府也持續高度重視高標準農田建設工作，把高標準農田建設項目列入政府重點項目，有力地推動了高標準農田建設。從鄢陵縣糧食生產能力來看，2019 全年糧食總產量56.12 萬噸。其中夏糧33.46 萬噸，增長1.5%；秋糧22.66 萬噸，下降3.5%；油料6 966 t，增長19.1%；棉花75 t，下降11.8%。全縣2019 年糧食播種面積7.67 萬公頃，比2018 年減少0.28 萬公頃，下降3.52%。從農業相關配套設施建設來看，2019 年底，全縣農業機械總動力822 822 kW，其中大中型拖拉機3 200 臺，小型拖拉機13 500 臺，機耕面積達8 萬公頃；機電井數量為51 287 眼，實際耕地灌溉面積5.25 萬公頃，旱澇保收面積4.8 萬公頃，節水灌溉面積3.37 萬公頃，其中噴灌面積1.91 萬公頃。2019—2020 年鄢陵縣高標準農田建設情況以及2021 年計劃建設任務見表1。

2019 年，鄢陵縣高標準農田建設項目任務0.29 萬公頃，涉及彭店鎮、南塢鎮、只樂鎮的23 個行政村，涉及總人口3.3 萬余人。1）通過創新資金配套模式，形成了以農業綜合開發項目為平臺、以財政資金為引導、其他資金參與的多元投入開發機制。采取公開招投標的形式，招投標后，縣配套資金856.35 萬元由中標方先行投資，經過綜合投資建設，耕地質量提升，將通過市場化運作所產生的經濟效益由財政局優先歸還投資方，全年實現高標準農田建設總投資7 334.35 萬元，其中中央財政資金4 547 萬元，省級配套資金1 931 萬元，縣級配套資金856.35 萬元。2）強化項目管理，在項目建設上，堅持高起點規劃、高標準設計、高質量施工，確保政策執行到位、責任落實到位，強化日常監管，與相應單位進行有效溝通協調，確保在規定的時間節點內完成建設任務。主要建設內容為新打井624 眼，修復井45 眼，新井智能系統624 臺套，疏浚溝渠160 km，新建橋涵175 座，維修橋15 座，地埋管140 km，變壓器及配套53 臺，高壓輸電線21.95 km，低壓輸電線189 km，硬化道路41.3 km，植樹69 500 株，玉米秸稈還田面積500 hm2，增施有機肥453.34 t。3）建立協調機制，通過打捆整合、提升等級等方式，將高標準農田建設與土地等級提升相結合，委托專業機構在項目區內抽取試驗田，對高標準農田建設項目整治后的耕地升級情況進行認定，將高標準農田建設和土地綜合整治一并進行，項目區的七類耕地升級為六類耕地，增加六類耕地0.28 萬公頃。

2 鄢陵縣高標準農田建設中存在的問題

2.1 耕地環境治理及配套設施不完善

雖然鄢陵縣一直在推進新農村環境保護和相關配套設施建設，但目前仍存在相關問題。1）當前化肥、農藥等施用總量和施用強度過高造成土壤肥力下降，對土壤環境造成破壞，耕地污染等問題嚴重，又不能合理對地力透支、復種指數較高的地塊實行休耕，導致水資源短缺、地下水超采、土壤肥力下降、土壤鹽堿度增加。2）鄢陵縣農業機械化水平及農田水利建設不足，2019 年末，全縣農業機械總動力822 822 kW，相比2018 年的815 620 kW 增速緩慢，與高標準農田建設的推進速度不匹配。2019年，鄢陵縣節水灌溉面積僅為0.29 萬公頃，僅占全縣糧食播種面積的3.8%，灌溉設施建設明顯無法滿足當地相關配套設施需求。3）鄢陵縣農村地區的生活配套設施以及整體環境管理仍然比較落后，道路質量參差不齊，且田間道路缺乏管理維護。同時，垃圾亂倒、生活污水亂排、雜草雜石等不良環境現象破壞了農村地區環境，農村地區整體環境較差，在一定程度上對高標準農田的建設產生了不利影響。

2.2 高標準農田建成后維護管理不到位

在推進高標準農田建設的過程中，項目后期的管理維護工作也同樣重要。鄢陵縣現階段高標準農田在項目建成后仍有很多問題，如后期維護不到位，導致耕地整體質量下降，工程破損嚴重，項目建設與使用脫節，甚至出現撂荒的情況。1）資金投入呈頭重腳輕現象，在項目開始建設時期，資金投入充足，工程大多得以良好開展，但是后期財政投入力度較弱，加上農村地區本身經濟發展薄弱，不能持續維護保養農田及基本設施。2）后期管理維護制度沒有規范統一，各地措施因地而異，缺乏統一的維護管理體系，而且高標準農田的配套設施涉及到水、電、路、林，較為復雜。農村當地管理能力有限，而上級部門統籌管理還不到位，致使配套設施更新維護工作跟不上使用進度。推進高標準農田建設不是一蹴而就，而是需要項目開發與后期管理維護齊頭并進，才能在快速建設高標準農田的情況下，不斷對項目進行優化管理和升級改造，實現農業可持續發展。

2.3 農村土地制度改革亟待完成

目前，鄢陵縣土地征收和農村集體經營性建設用地改造等農村土地制度改革持續進行，但從推進高標準農田建設視角審視改革，發現其目前仍存在一些問題。1）鄢陵縣農村小農戶化嚴重，目前耕地呈現破碎、分散狀態，平均耕地面積僅為0.11 hm2，小而散的耕地分布情況不利于高標準農田建設和土地集約化建設，相關配套設施建設水平和農業機械化水平提升受到阻礙。2）農村居民點用地集約化程度不高，一戶多宅、占用耕地建宅等情況常見，農村土地利用率低下。同時，農村地區居民進城后宅基地并不能上市交易，造成多重或雙重占地現象。3）土地流轉程度較低，棄耕荒地較多。因為農業生產收益低，年輕人多選擇外出打工，農村地區勞動力流出嚴重，多地農業基礎設施條件差，留守老人無力耕種，造成了棄耕現象。

2.4 科技創新投入力度不足

科技創新是農業現代化發展的動力源泉，是建設高標準農田中必不可少的因素。農業科技創新應包括農業生產技術創新和農業經濟管理創新2 個方面。目前，鄢陵縣耕地面積緊張，土地肥力下降，農業科技創新顯得尤為重要。但是，該縣農業科技創新方面主要存在以下問題。1）農業科學技術對農業經濟增長的貢獻率不高，存在科研成果推廣應用困難、突破型創新成果少、不同領域跨專業合作項目少等問題。2）農業科技創新相關投入不足，政府對農業科技創新投入力度欠缺，雖然我國已經將農業發展問題擺在首位，但并未把農業科技創新作為農業發展的重要戰略去加大精力投入。受資源稟賦、經濟發展水平的影響，鄢陵縣農業科技創新投入嚴重不足。

3 鄢陵縣高標準農田建設的相關建議及 對策

3.1 加強耕地環境保護和配套設施建設

保護農村地區耕地環境，充分利用農村土地資源，是發展農業的重要手段。為了避免對環境造成更大的破壞，盡快降低當前農業生產中的化肥、農藥等化學投入品的總量，應充分利用秸稈和畜禽糞便等，實現農業生態系統內部協調完善，遵循自然生態規律重新規劃和布局農業生產，有計劃有步驟地穩步進行耕地休耕。前期休耕面積可以小一些，后期根據情況穩步適度擴大，優先安排生態環境惡化嚴重的耕地休耕。強化農村地區基礎設施建設，政府應大力開展田間配套設施建設工作，包括農田整治、田間道路建設、林網配套建設、灌溉排水設施建設、居民點整理等，加快農村路、水、電、林等基礎設施的建設和養護［1-3］。

3.2 健全高標準農田維護管理機制

高標準農田建設項目工程復雜，資金投入大。除了施工期間要做好管理工作，建成后使用期間的管理和維護也同樣重要。應確定后期投入使用時的管護主體，并以簽訂管理維護合同的方式明確責任，抽調專業的管理人才留守指導項目的合理使用和維護，確保項目建成后的工程質量不降低，資源不流失。同時，合理安排管護工作，責任到人，分工有致。上級主管單位也要做好監督管理工作，對建成的項目定期進行檢查，如有管護不到位的現象，要求其整改和完善，并定期作出項目使用情況評估報告。高標準農田工程建設具有一定復雜性，后期維護保養成本較高。因此，可以由政府牽頭，在建成初期成立生產管理基金，每年從農田生產經營收益中提取一部分基金以保障后期維護保養支出。同時，政府可以給予相應的專項補貼，在維護管體機制完善的情況下，保證后期維護資金充足，保障高標準農田可持續發展。

3.3 加快推動農村土地制度改革

提升農村存量土地利用效率，加快農業現代化發展是農村土地制度改革的重要目標。1）堅持多種方式融合推進改革，合理規劃農村農地布局，通過集體經營性建設用地入市、土地征收、農村宅基地制度改革、土地增值收益分配等方式同步推進農村土地制度改革，在不損害農民群眾利益的前提下提高農村土地利用效率。2）在不改變耕地用途、依法自愿有償的前提下，對土地承包經營權進行適度流轉。通過土地適度流轉來降低田埂系數和田塊破碎化程度，建設集中連片的格網條田，進而實現農業規模化、集約化經營，同時有效解決由于農村勞動力流出帶來的復種指數降低、耕地撂荒等問題。3）盤活農村閑置建設用地，以提升農村土地利用效率，將閑置宅基地和其他建設用地按一定比例置換為耕地，逐步實現宅基地地塊重組［4-5］。

3.4 加大農業科技創新投入力度

農業科技創新已成為現階段促進我國農業現代化發展的重要條件，農業科技創新水平決定著高標準農田建設發展的質量。1）應以建立多元化的農業科技創新投入機制為目標，建立“政府引導、市場有效、企業參與”的農業科技創新體制，政府帶頭發揮加大農業科研機構資金投入的主導作用，引導金融和社會資本向農業科技創新領域集聚。2）優化農業科技創新資源配置，降低地區因資源稟賦和經濟水平差異造成的農業科技創新資源投入的不平衡性。根據不同地區農業發展對農業科技的需求，因地制宜利用農業技術，同時加強地區之間的科技合作和協同創新。3）建立完善的農業科技人才教育培養體系和農業科技創新投入保障機制。農業科技人才不僅要有先進完善的知識儲備，還要結合實際進行交流學習培訓，將理論與實踐相結合，提升專業應用創新能力。要給予農業科技創新主體知識產權保護、專業人才支持、稅收政策優惠等，激發農業經濟主體進行農業科技創新的動力和活力［6-7］。