淺談國家級農業科技園區管理體制的幾點思考

鄭偉超 吳龍娟

（1.黃河三角洲（濱州）國家農業科技園區管理委員會，山東 濱州 256600；2.濱州市交通運輸事業服務中心，山東 濱州 256600）

為充分研究國家農業科技園區管理體制，對于園區建設發展的重要引擎起到推動作用，整合優化各類要素資源，充分發揮農業科技園區在促進當地經濟社會建設發展中的積極作用，本文分析當前全國303家國家級農業科技園區管理體制存在的問題并提出對策建議，以供園區建設者參考。

1.園區管理體制分析

在我國農業發展由傳統粗放式向現代集約式轉變過程中，以科技創新為基礎的農業科技園區的啟動，為我國農業科技進步、產業發展創造了良好環境，成為我國現代農業發展的有效模式和農村經濟新的增長點。我國的農業科技園區發展大約經過了近20年的時間，園區的發展歷程可分為20世紀90年代的初創探索階段和21世紀初的規模發展階段。科技部自2001年起已批復成立9批國家級園區，通過對303家的分布情況來看，東部135家，中部59家，西部109家。僅就園區的管理體制來看，大致可分為以下幾類：

1.1 政府主辦型

從運行情況來看，這一類型園區是國家級農業科技園區的主要運行形式，數量最多且運營機制相對完善，運行效果比較突出，運營成功且規模較大的基本屬這一類型；據不完全統計，目前此類型園區共有178家，占比59%。此類園區前期多由政府直接主導并成立園區管委會，園區管委會下設機構比較健全，主要優勢在于占有資源較多，園區啟動及壯大較快，能夠較短時間形成規模。

1.2 企業主辦型

此類園區在國家級農業科技園區中數量較少，據不完全統計，目前此類型園區共有63家，占比21%。主要優勢是通過企業投資運行，可以把企業文化折射到園區建設中，體制靈活、創新能力強、運行效率高。

1.3 政府與科研院校合辦型

此類園區多由依托建設的高等農業院校主辦，稍成規模后政府再行加入，由于實際運行中體制難以理順，運營效果并不理想。據不完全統計，目前此類型園區共有23家，占比8%。

1.4 混合型

此類園區是近年來剛剛發展起來的，頗具發展活力的一類園區，采取“政府主導、企業運作”的模式建園辦園。這是為打破農業科技園區長期以來“只好看、不好過”“只投入、不產出”或“大投入、小產出”困局，致力于打造農業“大觀園”和科技“大硅谷”所做的積極探索。據不完全統計，目前此類型園區共有39家，占比13%。

2.園區管理體制存在問題分析

雖然我國農業科技示范園區建設在各級政府部門的重視支持下，取得了一定成效，但在提升園區建設檔次，增強科技研發水平，發揮輻射帶動作用等方面，仍存在一些突出問題，主要表現在：

一是規劃布局不夠合理。個別地方政府對農業園區和產業缺乏空間分布上的統一規劃和有效管理，基本以企業的自主開發為主，布局結構不夠理想。在編制園區總體規劃時，對園區的功能定位、運作方式、高新技術項目的選擇等方面缺乏深層次的論證，造成園區建設項目重復，產業結構趨同，缺乏有特色和競爭力的產品，示范輻射效應不夠明顯。

二是整體效益不夠理想。從全國園區的效益分析來看，基本可分三個層次：第一類是具有一定科技創新能力，能引進、開發新技術和新品種，發揮示范輻射作用的；第二類是科研能力弱但具備新技術成果轉化能力，能發揮示范帶動作用的；第三類是以傳統農業為主，靠“廣種薄收”和政策扶持來維持的。絕大多數屬于第二、三類，從中反映出我國園區科技創新能力整體不強，尚未真正成為農業高新技術轉化為生產力的孵化器，在一定程度上制約了科技園區示范、輻射、帶動作用的發揮。

三是要素供給支撐乏力。人才、資金、土地等要素的短缺成為園區發展的瓶頸問題。園區在人才吸納工作中遇到“引不進、留不住”的困難，技術人才普遍不足，科技力量薄弱，尤其缺少懂技術、會管理、善經營的復合型人才。園區建設周期長、投入大、周轉慢、回報低，受到建設資金有限、貸款額度不高，國家扶持不足等影響，資金缺口較大。部分地方土地流轉工作推進緩慢，大面積連片土地供給不足，延緩了園區的發展。

四是發展環境難盡人意。相關政策制約客觀存在。農業開發項目中畜禽和水產養殖用地、管理用房占地、稅收信貸等方面政策都不同程度地制約了農業園區發展。

五是領導體制亟須理順。在我國園區的建立和發展過程中，園區發展水平一直得不到大的突破。一方面，領導重視不夠，有個別國家農業科技園區早在2002年就被科技部批準為國家級園區，但直到2005年才成立園區管委會，即使成立了管委會，也因職責不到位，人員不到崗等原因，無法正常開展園區聯系、項目整理、綜合管理等工作。另一方面，職能較為分散。部分園區存在履行管理和實施職能的部門不相一致的問題，如科技局、財政局等負責相關園區的項目、資金管理，而具體操作實施卻由農業部門負責，職能分散、溝通不暢，使園區的工作受到一定程度的影響。

3.園區發展對策分析

他山之石，可以攻玉。通過對全國303家國家農業科技園區建設情況的分析與思考，開闊了我們的思路，也堅定了我們建設園區的信心。因此，建議園區采取“政府引導、市場運作、產業帶動、效益優先”的方式，走農科教相結合、產學研一體化之路。

3.1 政府投入是基礎

農業科技園區建設周期長、投入成本高、產出效益低。因此，在園區先期建設過程中，僅憑園區自身積累難以完成基礎設施建設，不利于園區、企業的健康發展。通過對全國園區的分析研究，大部分當地政府都扮演了“欲取先予、筑巢引鳳”的角色。

3.2 投融資運作是重點

當前，園區開發建設融資方式主要有5種，即傳統的商業銀行貸款、土地滾動開發、融資劃片開發、產業投資基金和項目融資。相比越來越困難的銀行間接融資，通過園區管委會下轄的投融資平臺，獲取直接或間接融資，成為爭取財政和項目經費之外，各大園區籌措發展資金的最主要途徑。

3.3 合理運營是關鍵

以園區企業為主體，保留土地使用權，將園區土地全部托管給管委會，由管委會統一規劃、統一開發。通過管委會對園區土地進行開發建設和招商引資，提升土地價值，擴大資產規模，實現管委會與企業雙贏。如，湖北武漢園區通過土地托管的方式，將園區企業與管委會結成利益共同體，按照“政府引導、企業開發、市場運作、滾動發展”的運營機制，在短期內實現了良好的經濟效益和社會效益。由管委會與園區企業成立合營公司，并由管委會進行控股管理。由政府回購土地進行變現，托底經營。將園區的開發建設、運營管理、招商引資等職能全部收歸政府，同時也由政府承擔了全部風險。

3.4 政策支持是保障

通過對全國園區的分析，凡是建設較為成功的園區都擁有完整、符合園區實際且操作性強的配套支持政策。主要包括建設用地和土地使用政策、稅收和金融扶持政策、鼓勵科技人員創業政策，園區建設經費支持政策等。如，新疆昌吉園區在建立初期，當地政府就為園區發展制定了一整套完善的政策，涵蓋了金融、稅收、土地利用等多方面，促進了園區土地流轉機制的形成，另一方面優惠的稅收政策和創業政策又吸引了一大批企業和人才來園區投資興業，使園區不斷發展壯大。

3.5 實現效益是根本

提高園區經濟效益主要是通過產業的發展，一方面要著力培植龍頭企業，另一方面要促進產業結構優化升級。園區建設經驗表明，龍頭企業在園區產業化發展中的作用舉足輕重。在建設過程中，大多園區都把發展農業產業化經營作為抓手，走產學研相結合的道路，加快科研創新，提高產品附加值，再通過合理的稅收分成政策明確園區利益分配機制，從而推動園區可持續發展。如，上海浦東園區在發展中依托龍頭企業集聚，帶動科技功能輻射，促進產業鏈延伸，產生了巨大的洼地效應，成功的匯集了科技、金融、服務、管理等諸多要素，實現了良好的經濟效益、社會效益和生態效益。