常德市鼎城區耕地拋荒現狀、原因分析及對策建議

伍志明 劉麗平 羅功儀

（常德市鼎城區農業農村局 湖南常德415000）

常德市鼎城區位于湘西北、洞庭湖西濱、沅水和澧水下游，屬于丘陵區向平湖區過渡區域。全區現有耕地面積78 022.0 hm2，其中水田面積66 124.3 hm2、旱地11 897.7 hm2，是一個以水稻、油菜、蔬菜等主要農產品生產為主的農業大區，是全國的產糧大縣、產油大縣、蔬菜生產重點縣、生豬調出大縣。

1 常德市鼎城區耕地拋荒治理情況及現狀

糧食安全問題越來越受到世界的關注，我國也不例外，特別是近些年來，黨中央和國務院高度重視糧食生產工作。耕地是糧食重要的不可再生的資源，保護耕地就是保護了糧食生產能力。近年來，鼎城區深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，大力推進高標準農田建設，切實加強耕地保護，堅決守住耕地紅線，確保耕地不拋荒，大力提高耕地質量，夯實糧食生產基礎、發揮糧食生產優勢。

1.1 建設高標準農田，改善生產條件

從2009年以來，根據國務院《全國新增1 000億斤糧食生產能力規劃（2009-2020年）》，鼎城區通過土地平整、機耕道路、小型農田水利建設及土壤改良，配套完善了農業基礎設施，截止到2020年底，全區累計建成高標準農田39 360 hm2，占全區水田面積的59.5%。通過高標準農田建設，提高了糧食綜合生產能力，為糧食等農作物穩定增長和種糧效益穩步提升奠定了堅實基礎，為杜絕和減少耕地拋荒創造了有利條件。

1.2 實施“兩區”劃定，保護耕地資源

從2018年12月開始，鼎城區開展了糧食生產功能區和重要農產品生產保護區（簡稱“兩區”）劃定工作。截止到2019年底，全區共劃定水稻生產功能區面積56 445.7 hm2、油菜生產保護區面積36 587.5 hm2、棉花生產保護區面積7 862.6 hm2。同時，鼎城區通過將“兩區”數量監測、質量監管等職能職責逐村明確到責任單位和責任人員，建立完善“兩區”數量監管、質量監測機制，對“兩區”耕地“非農化”“非糧化”現象進行嚴格監管，實現因地制宜、地盡其利。

1.3 培育種糧主體，調動種糧積極性

一是及時足額兌現各級的強農惠農富農政策，讓種糧農民真正得到實惠。以2020年為例，鼎城區共為種糧主體發放耕地地力補貼、雙季稻補貼、稻谷目標價格補貼、早稻集中育秧補貼、耕地輪作補貼、糧食適度規模經營補貼等種糧補貼16 925萬元，全區耕地折合平均144.6元/畝。

二是整合項目資金向糧食產業發展傾斜。2020年，鼎城區整合國家現代農業產業園創建、財政專項扶貧資金、產糧大縣和產油大縣獎勵資金等農業專項資金25 640萬元，用于糧食生產基地建設、辦點示范、科技推廣等，改善農業生產環境，提升農業生產科技水平。

三是創新支持保護政策，鼓勵各類主體發展糧食生產。2017年以來，鼎城區先后對集中連片發展高檔優質稻生產、規模土地流轉等給予獎補；對產業發展突出、示范帶動明顯、綜合效益顯著、社會評價滿意的龍頭企業、農民專業合作社、家庭農場、種糧大戶等新型經營主體給予獎勵和優先晉級，調動了各類經營主體的農業生產積極性，對減少和遏制耕地拋荒起到了積極作用。2020年，區財政共投入農業產業發展資金9 537萬元。

通過政策支持、獎勵扶持，鼎城區種糧主體不斷發展壯大，截止到2020年底，全區有農民專業合作社840家，其中直接從事糧食種植的農民合作社有274家，有種糧面積2 hm2以上的大戶6 739戶、家庭農場1 017家。一大批新型經營主體，已成為全區糧食產業發展和現代農業建設的領頭雁、主力軍。

1.4 強化科技推廣，提高糧食生產效益

2020年，鼎城區結合基層農技推廣體系改革與建設、新型職業農民培育等項目實施，將主導品種與主推技術配套組裝，創新合作共建、集中培訓、辦點示范、入戶指導等科技成果引進轉化和科技推廣模式機制，落實藏糧于技戰略，提升了糧食綜合生產效益。2020年，全區水稻生產主導品種入戶率達到90%，病蟲專業化統防統治與綠色防控率達到70.0%，測土配方施肥普及率達到100%，秸稈還田與綜合利用率達到90%，糧食生產耕種收綜合機械化率在86.9%以上，全區水稻平均產量為6 251.6 kg/hm2，比2010年提高了542.0 kg/hm2，增加9.5%。

通過一系列措施，鼎城區耕地拋荒現象得到有效遏制。據鼎城區農業農村局調查統計，2019年，該區耕地拋荒面積266.70 hm2，占全區耕地面積的0.34%；2020年，全區耕地拋荒面積僅22.57 hm2，只占全區耕地面積的0.03%，其中受石煤礦廢水污染不宜耕種面積2.22 hm2、因土地征收不宜耕種面積9.68 hm2、季節性拋荒面積10.67 hm2（如中藥材生產等結構調整休耕耕地等）。通過遏制耕地拋荒，結合“壓單擴雙”和發展旱雜糧生產，2020年，全區糧食作物種植面積為104 722.4 hm2，比上一年增加2 873.1 hm2，增幅為2.82%；總產糧食650 524 t，比上一年增加20 098 t，增加3.19%，為確保國家糧食安全和農產品供應做出了一定貢獻。

2 耕地拋荒的原因分析

耕地是不可再生的自然資源，是人類生存和發展不可或缺的基礎性資源。特別是我國作為農業大國，耕地資源更是趨于偏緊狀態，同時，耕地拋荒一直以來長期存在。一方面，影響耕地拋荒的因子較多、關聯性較強。受自然氣候、生產環境、政策導向、市場供需、人力資源等多種因素的影響，耕地資源利用率、產出率不穩定，耕地拋荒現象時有發生。另一方面，受各類影響因素的綜合作用，耕地拋荒面積呈波動性變化。從鼎城區近年來耕地拋荒情況綜合分析，導致耕地拋荒的原因主要有如下4個方面。

2.1 種糧比較效益偏低

據鼎城區農業農村局農產品成本調查結果顯示，2020年，鼎城區平均每畝雙季稻生產的直接生產成本為1 200元（其中種子150元、肥料300元、病蟲防治190元、農膜軟盤40元、機械作業400元、烘干銷售等其他費用120元），按每畝兩季產稻谷833.5 kg、市場價格2 400元/t計算，每畝的稻谷銷售收入為2 000.4元，扣除生產成本之后，每畝收益為800.4元。規模種植農戶扣除每畝的土地流轉費300元、雇工支出500元之后，基本處于保本經營；鼎城區散戶戶均耕地只有0.33 hm2左右，如果全部種植雙季稻，每戶的年種糧收入只有4 000元左右，全年在家種糧的收入，還不如1人外出務工1個月的收入。種糧效益偏低，特別是瘠薄地、邊遠零星耕地效益更低，甚至出現投入多于產出，導致部分農戶寧愿拋荒也不愿投入。

另外，現行種糧補貼標準偏低、補貼不夠精準，也影響了農民種糧積極性。如棉花種植補貼與水稻種植補貼相比，2020年植棉農戶既能享受計稅內一季農作物補貼105元/畝，又能享受棉花目標價格補貼173元/畝，合計278元/畝；而種植雙季水稻的農戶只能享受175元/畝的雙季稻補貼和24元/畝的稻谷目標價格補貼，合計199元/畝。兩者相比較，種植棉花比種植雙季稻每畝多享受政策補貼資金79元。

2.2 種糧勞動力嚴重不足

近年來，鼎城區大量勞動力外出轉向二、三產業，以便獲得更大的經濟效益。據不完全統計，2020年，全區農業人口57.08萬人，常年在外務工的勞動力26.00萬人，占全區勞力資源的68.3%。農村籍的大中專畢業生、退役軍人等一批后備勞動力不愿回鄉務農，外出務工的成功人士不愿重返農村，導致從事農業生產的勞動力嚴重缺乏，在家務農的勞動力基本為“9938”（老人婦女）人員。由于農村勞動力不足，導致勞動力價格上漲，部分缺勞動力的種糧主體在耕種收等關鍵農忙季節雇不到作業人員、雇不起作業人員，不得不將耕地拋荒。

2.3 農業基礎設施欠配套

2009年以來，通過新增糧食產能工程項目實施，農業生產基地條件得到了一定改善。但是仍有部分零星、分散、偏遠、瘠薄耕地，耕作條件和基礎設施普遍差，很大程度上仍是“靠天收”，投入多、產出少，農民不愿耕種，造成土地拋荒。

2.4 耕地流轉及日常管理欠規范

隨著農村居民升學、當兵、就業、遷徙等，加上自然消減，農村居民以戶為單位的人口數量、人口結構不斷發生變化，隨之引起農村最基本的生產資料——耕地發生流轉。據鼎城區耕地地力補貼系統顯示，2020年，鼎城區從事糧食生產的農戶數為98 200戶，占農戶總數的60%左右；種糧大戶、家庭農場、農民專業合作社等新型經營主體流轉土地55 400 hm2，占全區耕地面積的70.0%左右。受多種因素的影響，目前農村土地流轉多數處于自發狀態，契約意識不強，缺乏有序引導和規范管理。特別是一部分散戶，因戶均耕地較少，分散種植、粗放經營現象普遍，有的干脆棄耕拋荒。

3 治理耕地拋荒的對策與建議

3.1 廣泛宣傳發動，形成工作共識

區、鄉政府和相關部門、村級基層組織，要通過張貼標語、廣播和出動宣傳車巡回宣講等形式，廣泛、深入宣傳《土地法》《農村土地承包法》《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等相關法律法規，宣傳農村承包土地三權分置、農村土地承包期再延長30年、制止耕地“非農化”“非糧化”、嚴禁耕地拋荒等系列政策精神，宣傳國家和地方政府出臺的系列強農惠農政策，在全社會形成節約耕地、保護耕地、高效用地的濃厚氛圍，不斷激發各類經營主體的內生動力，提高農業生產積極性，增強愛惜耕地的自覺性。同時，要加大監督巡查、執法檢查、追責問責力度，對出現的耕地拋荒現象，要及時督促整改。

3.2 加大投入力度，改善生產條件

要加大對農業基礎設施建設的投入力度，繼續深入推進高標準農田建設和農田水利建設，配套完善的田間排灌條件、農業機械化作業條件，提高土地肥力水平，實現旱澇保收、高產穩產。在農田基礎設施建設過程中，要堅持“統籌規劃、集中連片、高效配套”的原則，要堅決克服“撒胡椒面”和“插花”建設等現象，杜絕和避免“斷頭溝”“斷頭路”、設施設備“大馬拉小車”等現象發生，提高建設效果。

3.3 創新工作機制，強化源頭治理

一是堅持種糧補貼“誰耕種，補給誰”的原則，精準落實各項惠農補貼政策，保護和調動各類主體的種糧積極性。凡是出現拋荒的耕地，要停止發放耕地的政策性補貼資金。二是加強農村土地流轉的引導和管理，積極探索創新農村土地流轉管理的新辦法和新措施，建立專業化的土地流轉信息服務平臺，引導農村土地規范有序流轉、高效經營。三是發揮村級集體組織的作用，防范和遏制耕地拋荒。一方面，及時搞好余缺田塊調劑，將拋荒耕地轉包給愿意耕種的農戶耕種，或經村民同意，通過“小調整”將這部分土地重新發包。承包期內承包方全家遷入城鎮落戶并享受城鎮社會保障的，依法終止其土地承包合同，由村委會重新發包。在農戶自愿的前提下，將分散的拋荒耕地采用調換或轉包等形式，盡可能集中連片，由村民委員會統一整治后進行招標承包。另一方面，加大拋荒耕地整治力度，對自然條件差的高坂田、缺水田、低洼田、水浸田、礦區污染田等拋荒耕地，采取先集體收回、統一開發治理，改造成經濟林地、水產養殖基地等，再發包給農戶或集體統一經營，提高經營效益。第三，強化合同監管。在農村土地承包經營合同、農戶土地流轉合同、村集體土地轉包合同等合同中，要將禁止耕地拋荒作為合同的重要條款，并約定村民委員會和合同雙方禁止耕地拋荒的權利、義務和責任。

3.4 調整優化結構，提高生產效益

要牢固樹立新發展理念，按照綠色高質量發展要求，切實加強農業科技、裝備研發，搞好新品種新技術配套組裝，加大辦點示范、培訓指導力度，促進農業科技成果的轉化與普及，增強農業可持續發展能力。要堅持“宜糧則糧、宜菜則菜、宜經則經、宜林則林、宜牧則牧、宜漁則漁”的原則，科學規劃農業產業布局，指導種糧主體優化生產結構，集中連片生產，提高經營收入。對不適宜種植水稻的農田，要根據耕地的實際情況，結合市場需求，因地制宜改制種植其他作物。對確實產量低效益差、不適合耕種的耕地，對受老礦區污染的耕地，要加大地力建設和綜合治理力度，實行退耕還林和退耕還草，逐步恢復和提高糧食生產效益。