基于數字農業(yè)技術的糧食安全法治保障現狀及思考

李 蕊 王蘇姍

（中國政法大學民商經濟法學院 北京100088）

糧食安全保障作為一項全局性戰(zhàn)略，呈現出多學科共同發(fā)力、協(xié)同研究的特征。其中，法律制度的建立健全是糧食安全保障的“壓艙石”。近年來，隨著現代信息技術與農業(yè)的深度融合，數字化改革作為推動“三農”發(fā)展的“牛鼻子”，已經成為我國實現鄉(xiāng)村振興、建設數字中國的重要組成部分[1]。基于此，以法治思維分析數字農業(yè)對于糧食安全的法治紅利，分析其中所蘊含的法治風險并提出相應的法治保障對策，具有重要且深遠的影響。

1 數字農業(yè)之于糧食安全的法治紅利

作為現代農業(yè)生產經營模式的革命性轉變，農業(yè)數字化轉型是保障農產品質量安全的必然要求，數字農業(yè)的逐步鋪開為我國涉及糧食生產、流通、消費、應急等領域相關法律法規(guī)的貫徹落實提供了強有力的技術性支撐。

在糧食生產領域，物聯網技術的應用使得數字農業(yè)技術已覆蓋至糧食生產的多個領域。一方面，應用物聯網技術可以采集動植物信息、實時掌握動植物動態(tài)，從而避免傳統(tǒng)經驗式管理的資源浪費和環(huán)境破壞；另一方面，農業(yè)物聯網技術還可以進行臨界條件的提示和提醒，種植者可以根據提醒及時采取相應措施，保障作物處于適宜的生長環(huán)境。這些做法使得我國 《環(huán)境保護法》《土壤污染防治法》《農業(yè)技術推廣法》《農業(yè)機械化促進法》等立法中涉及的技術性措施得以最終落地[2]。

在糧食流通領域，標簽技術的普及推動了糧食物流倉儲和運輸體系的建立，實現對流通過程的有效監(jiān)控。再者，基于農業(yè)大數據的推廣，市場定價機制得以完善與創(chuàng)新，其高速、實時的特征大大提高了統(tǒng)計頻率，克服了傳統(tǒng)價格研究的滯后性，實現了對價格的“現時預測”，有力保障了《價格法》《糧食流通管理條例》中所提及的政府價格干預的科學性。

在糧食消費領域，農產品追溯系統(tǒng)可對農產品從田頭到餐桌、從生產到銷售全過程進行智能監(jiān)控，實現糧食質量跟蹤、溯源和可視數字化管理，在促進糧食數字化物流的同時也有力地保障了糧食質量安全。簡言之，農產品追溯系統(tǒng)的運用為落實《食品安全法》中的食品追溯制度、《消費者權益保護法》中的消費者權利保護提供了堅實的證據支持。

在糧食應急領域，依托各類傳感器和無線傳輸設備所建成的糧食數據收集機制能夠滿足糧食預警系統(tǒng)對數據、信息的要求，實現自然災害實時監(jiān)測預警，達到區(qū)域內部及地區(qū)之間高度的信息共享，有效落實了《突發(fā)事件應對法》中所提及的突發(fā)事件預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建工作。

2 數字農業(yè)之于糧食安全的法治風險

當前，數字技術加速向各領域滲透發(fā)展，正在全球范圍內開啟一次具有革命性的數字化轉型。其中，農業(yè)大數據作為數字農業(yè)川流不息的“血脈”，依托數字農業(yè)基礎設施建設的整體進步，其理念、技術與方法在農業(yè)領域得以具體實踐[3-4]。與此同時，農業(yè)大數據亦是法律爭議與風險最為顯著的地帶，特別是在數據采集與數據共享領域均缺乏完備的規(guī)范體系，嚴重弱化了數字農業(yè)之于糧食安全的法治紅利。

2.1 農業(yè)統(tǒng)計管理體制尚未健全

農業(yè)統(tǒng)計是將糧食原始數據轉化為有效資源的重要途徑。當下，隨著現代信息技術在農業(yè)統(tǒng)計工作中的引入，使統(tǒng)計工作的科學性、準確性和時效性得以大大提升。以法治思維審視當前我國農業(yè)統(tǒng)計法律體系，以《統(tǒng)計法》為基礎、部門行政法規(guī)進行細化、地方性政府規(guī)章作補充的規(guī)范體系雖已初步形成，但在實踐過程中仍然暴露出統(tǒng)計人員違規(guī)采集數據的問題及統(tǒng)計機構行政管理體制的缺欠，滯礙了糧食安全的法治保障進程。

一是農業(yè)統(tǒng)計工作邊緣化，統(tǒng)計人員違法違規(guī)行為屢見不鮮。依據《統(tǒng)計法》第二十九條的規(guī)定，統(tǒng)計機構、統(tǒng)計人員應當依法履行職責，如實搜集、報送統(tǒng)計資料，其責任條款是由本級人民政府、上級人民政府統(tǒng)計機構或者本級人民政府統(tǒng)計機構進行“責令改正，依法給予處分”。在當前的農業(yè)統(tǒng)計工作中，就外在因素而言，作為一項政策輔助工具，農業(yè)統(tǒng)計工作常常處于被忽略的地位，政府部門的財政投入較少，這就導致統(tǒng)計人員因缺乏利益激勵而頻繁流動，難以保證統(tǒng)計工作的穩(wěn)定性與持續(xù)性。就內在因素而言，統(tǒng)計人員的素質呈現出地區(qū)間的極大不平衡。盡管先進的統(tǒng)計技術已經應用到部分經濟相對發(fā)達的地區(qū)，但在國家層面，由于部分農村地區(qū)的統(tǒng)計人員欠缺操作技能與責任意識，且往往承擔著繁重的工作任務，依據經驗估算數值甚至“隨心所欲”匯報數據的現象頻頻發(fā)生，直接影響原始數據的整體填報質量。

二是條塊管轄的農業(yè)統(tǒng)計機構運行模式降低行政效率。當前，我國的統(tǒng)計機構體系呈現出“集中型”的特征，即統(tǒng)計職能被一元化地集中于一個機構而非由各個行政機構分擔相應的統(tǒng)計職能，這在一定程度上有利于形成整合的統(tǒng)計體系、發(fā)揮統(tǒng)計學的專業(yè)性[5]。但是，由于我國農業(yè)統(tǒng)計體制呈現出“統(tǒng)一領導，分級負責”的條塊管轄模式，統(tǒng)計數據極易受到地方行政干預。具體而言，當國家統(tǒng)計局在指標設計、調查方法等方面與地方統(tǒng)計部門發(fā)生沖突時，地方行政機關更傾向于維護后者的利益。這一特殊的政治體制引致國家層面農業(yè)統(tǒng)計的統(tǒng)一協(xié)調難度增大，統(tǒng)計調查進度及統(tǒng)計數據質量均難以得到保證。

2.2 農村信息平臺建設亟待完善

農業(yè)農村大數據的共享與應用是現代農業(yè)的“強心針”，也是科學、高效保障糧食安全的必然選擇。2015年9月，國務院發(fā)布《促進大數據發(fā)展行動綱要》，明確要求農業(yè)農村部發(fā)展農業(yè)農村大數據，通過有效整合農業(yè)農村信息和數據資源，構建國家農業(yè)農村大數據信息平臺。當前，我國農村信息平臺建設已經初具成效，但法治層面的農村信息平臺建設仍然有待完善。

一是農民個人信息保護缺失，數據泄露問題嚴重。在數據資源價值日益凸顯的利益驅使下，信息收集技術逐漸隱形化，個人已經完全無法控制與自身相關信息的采集與傳播。在農村信息平臺建設的進程中，農民作為弱勢群體，對其個人信息進行保護是不可回避的重要課題。當下，部分農村信息平臺在建設中引入了市場化的第三方機構，信息處理主體的多元化及信息傳播方式的層層嵌套使得農民個人信息被暴露的可能性增大。再者，部分信息收集者抓住農民“貪小便宜”的心理，利用小額激勵手段換取農民個人信息，形成信息流轉、交易的鏈條，使得個人對信息的控制權被進一步架空。

二是信息平臺所發(fā)布的信息質量有待改進與完善。首先，由于在國家層面缺乏農村信息平臺建設的統(tǒng)一領導與頂層設計，地方層面各自為政、重復建設的問題較為突出，不但造成資金投入與信息資源的巨大浪費，而且弱化了信息平臺的資源集成優(yōu)勢、導致信息內容同質化現象嚴重，無法滿足農民糧食生產日益多樣化的需求。其次，部分農村信息平臺提供的多是未經加工處理的“初級”農業(yè)信息，針對性與可用性不強，不能真正幫助農民進行農事分析和決策，農業(yè)信息的服務性和指導性功能大大下降。最后，部分農村信息平臺的更新頻率較低、內容簡單重復、核心信息缺失，信息的使用價值幾乎為零。

3 數字農業(yè)背景下糧食安全法治保障的構建理路

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把糧食安全作為治國理政的頭等大事，提出了“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀，確立了“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略與發(fā)展方向。著眼于數字農業(yè)發(fā)展進程中糧食安全保障所面臨的法治風險，建立健全農業(yè)統(tǒng)計管理體制、推進農村信息平臺法治建設是糧食安全法治保障妥適的構建理路。

3.1 建立健全農業(yè)統(tǒng)計管理體制

一是推動農業(yè)統(tǒng)計技術化管理水平，使科技發(fā)展真正服務于人民。農業(yè)統(tǒng)計工作成效的一個重要評判標準就是統(tǒng)計數據質量，這將直接關系到政府部門和各類經濟主體對經濟形勢的判斷和決策。為此，從源頭提高統(tǒng)計人員的專業(yè)素養(yǎng)是數據真實性與全面性的重要保障。因此，應當加強對基層統(tǒng)計人員的專業(yè)培訓，教會其利用現代信息技術，實現調查手段的現代化和統(tǒng)計數據的電子化。與此同時，在進行農業(yè)統(tǒng)計技術開發(fā)的過程中，也應充分考慮到用戶的友好性，盡量設計簡潔易懂的操作程序與界面，以匹配基層農業(yè)統(tǒng)計人員的文化素養(yǎng)。此外，各級政府及統(tǒng)計部門應加強互聯互通，以避免因統(tǒng)計軟件分散和重復填報而給基層統(tǒng)計人員帶來不必要的工作負擔。

二是建立健全農業(yè)統(tǒng)計法律法規(guī)以明確行政機構的權責劃分。以美國、日本為代表的“分散型”農業(yè)統(tǒng)計機構由各行政機關分擔相應的統(tǒng)計職能，其優(yōu)越性表現為能對實際需求做出準確、迅速的回應，亦能將所管領域的知識和經驗應用貫穿到統(tǒng)計調查中。反觀我國，集中型統(tǒng)計體系的弊端是統(tǒng)計局對某些專業(yè)領域的統(tǒng)計調查會受到具體領域（例如農業(yè)）專業(yè)性不足的限制。此外，應當在參照國家統(tǒng)計法的基礎上，由國務院盡快頒布實施《農業(yè)統(tǒng)計法》，在立法層面明晰部門統(tǒng)計之間、部門統(tǒng)計與綜合統(tǒng)計部門之間、中央統(tǒng)計與地方統(tǒng)計之間的權、責、利，做到有法可依。

3.2 推進農村信息平臺法治建設

一是以《個人信息保護法》為契機，關注農民信息權益。在數據加速流動的時代，個人信息的經濟價值愈發(fā)凸顯，可利用的信息數量日益龐大。于2020年10月頒布的《個人信息保護法（草案）》征求意見稿中首次明確了“信息自決權”，即個人對其個人信息的處理享有知情權、決定權，有權限制或者拒絕他人對其個人信息進行處理，進一步細化了《民法典》中的個人信息權益，并在隨后規(guī)定了個人信息處理者負有建立保障自然人行使個人信息權益程序機制的義務并且受該程序機制的約束，在拒絕個人行使權利時，也應當說明理由。由此可見，立法層面的個人信息保護藍圖已日趨完善。但是，由于信息密集度較大、信息主體權利意識不強，農村信息平臺仍然是個人信息遭受侵犯的重災區(qū)。這一難題的破解之道在于，就監(jiān)管部門而言，仍需進一步加大對侵犯公民個人信息違法犯罪活動的打擊力度，持續(xù)形成高壓態(tài)勢；就信息平臺運營商而言，應當強化自身的社會責任意識，將社會利益置于企業(yè)商業(yè)利益之前；就農民個人而言，應當充分意識到個人信息的重要性，保護好自身信息，同時積極配合相關部門正常合理的信息調取工作。

二是加強農業(yè)信息標準化建設，實現信息資源整合。糧食安全保障涉及糧食生產、流通、儲備、應急及消費等多領域、全流程的信息支撐，對應著當前多種類型的農村信息服務平臺，包括農村公共信息管理平臺、農村金融信息平臺、農業(yè)生產信息平臺及電子商務平臺等。進一步深化信息服務平臺的應用需要多方運營主體的聯動協(xié)作。值得關注的是，農業(yè)信息標準的統(tǒng)一化有利于信息資源的共建共享，實現信息資源在中央與地方及地方之間的傳輸與交換。為此，應當在國家層面由國務院的相關部門牽頭，制定信息技術的標準與規(guī)范，實現各級農業(yè)信息處理平臺的互聯互通。

4 結論

糧食安全作為國家安全“壓艙石”，其保障必須納入法治化軌道，這也是落實依法治國方略的應有之義。在糧食生產領域、流通領域、消費領域及應急領域，數字農業(yè)的鋪開為相關法律法規(guī)的貫徹落實提供了強有力的技術支撐。但是，在農業(yè)大數據采集與共享層面，農業(yè)統(tǒng)計管理體制尚未健全，農村信息平臺建設亟待完善，滯礙了糧食安全的法治保障進程。基于此，筆者建議應當優(yōu)化農業(yè)統(tǒng)計管理體制，同時以《個人信息保護法》的行將出臺為契機，推進農村信息平臺法治建設，在更大程度上轉化數字農業(yè)發(fā)展成果，使其真正惠及于農民。