新時期自然生態空間綜合管控研究
——以粵港澳大灣區為例

黃世鑫,蔡云楠,梁芳婷

廣東工業大學建筑與城市規劃學院,廣州 510090

自然生態空間是以自然資源為核心要素的多功能地域空間,是我國生態文明建設的重要載體,其提供的生態產品和生態服務具有經濟-社會-生態綜合效益[1-2]。針對城鎮化進程中不當的大規模建設活動導致的自然生態空間破碎、生態功能降低等一系列問題[3],綜合運用政策法規和規劃管控手段指引自然生態空間布局和建設指標落地,逐漸成為完善自然生態空間治理體系的重要手段。

國內外學者對自然生態空間管控進行了多層次研究和分析(表1)。國際上一般認為自然生態空間規劃管控是對民主和多元化空間的健康公平與環境正義等問題的協調[4-5],主要通過行動主義和決策來對抗環境高檔化[6],并非禁止任何開發活動的進入。國外自然生態空間規劃管控研究多以協調性、多功能、連通性、多尺度規劃、多樣性和認同感作為基本原則[7-9],將人的身心健康和視覺、知覺感知的人本主義方法、景觀生態學的多尺度方法等手段應用于生態空間管控,解決從地塊到城市地區再到國家多個層面的生態問題[10]。總體而言,自然生態空間管控能作為體現城市可持續發展和民眾對自然空間使用意愿的政策工具[11],為城鎮和鄉村之間的綠色和藍色空間網絡提供多種社會、經濟和生態效益[12]。

表1 自然生態空間管控理論研究內容

國內多以自然保護區等點狀區域、生態廊道等線狀區域以及草原、海域等面狀區域為研究對象,探究自然生態空間中生態用地保護與利用的協調機制[13-14]。研究認為,自然生態空間用途管控是對生態空間相對獨立的區域范圍及保護其生態屬性不改變的總體管制[15]。自然生態空間并非無人區,需從“物”和“人”兩個視角綜合考慮,結合系統工程學、人居環境學、景觀生態學等多維度的學科理論,重點探討自然生態空間整體效應的系統性、要素互聯的關聯性、系統反饋調節的可控性三大重要特征[16]。在生態空間結構層面,從生態網絡系統、區域空間發展布局、生態補償機制、綠色產業體系建設四個方面探究區域的組合模式能促進自然生態空間結構的優化[17]；在生態空間管控效益層面,通過“分區管制”,將剛性和彈性兩種管控模式引入自然生態空間管控,控制彈性生態空間內部地類的用途轉變,能發揮自然生態空間的多重效益[18]。

自然地理、社會經濟、土地利用變更等因子共同影響自然生態空間的物質循環、能量流動、生物遷移等關鍵生態過程[19],以往針對環境的“癥狀管理”方式不足以解決自然生態空間的整體性與復合性問題。生態空間結構既影響土地資源的高效配置, 又與社會經濟的健康發展有著間接的關聯[20]。自然生態空間的管制不再是單純的城市規劃或生態學科的任務,需人文-經濟地理等多學科的介入,重點加強以社會經濟、健康公平為主的生態-社會耦合關系的研究,綜合運用空間管制規則,以提升自然生態空間管控效力。

因此本研究以高度城鎮化的粵港澳大灣區為例,剖析其自然生態空間的總體特征與主要城市管制特色,指出在城鎮化影響下灣區生態空間管控過程中存在的生態保護和社會經濟問題,探究大灣區自然生態空間管控的目標、層次、手段、部門、主體層面的轉變方向,并針對性地提出綜合管控的具體建議,以推動粵港澳大灣區生態空間管制規則的精準落地和生態管控能力的提升。

1 研究區概況

粵港澳大灣區總面積約5.6萬km2,東北和西北地區以山地為主,平原集中在中部及其他沿海地區,整體呈現北高南低的地勢(圖1)。高速城鎮化影響下大灣區的建成環境與自然生態環境的空間均衡逐漸被打破,各種生態危機風險明顯增加[21],迫切需要從單一的土地用途管制走向社會-經濟-生態交互的綜合管控,以維護灣區安全健康的發展。

圖1 粵港澳大灣區區位圖 Fig.1 Location Map of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

1.1 生態特征

粵港澳大灣區生態要素繁多,包含山水林田湖草等多類型國土資源及多種多樣的生物資源[22]。其中,江門、珠海、惠州等地海洋資源豐富,肇慶、惠州等地森林資源充沛,港澳地區自然保護區與城市公園等綠地資源體系成熟,南海有典型的海草床、珊瑚礁等自然生態要素。灣區各城市根據轄區內不同的生態要素主體,結合城市發展特征,構建了多樣化的自然生態空間格局。如澳門半島開發趨于飽和,生態空間破碎化程度較高,林地、山體、水體等大面積自然生境主要存在于離島區域[20]。佛山地勢西高東低,在廣佛一體化建設的影響下,提供生態服務功能的生態空間呈現出“西多東少”的空間格局特征[23]。東莞為推動自然生態空間高質量發展,將森林、濕地等生態要素融入市民生活,塑造了“半城山色半城水”的生態空間格局。

1.2 社會特征

大灣區在兩種社會體制下形成多元化的生態空間治理方案。根據國家國土空間規劃改革實行大部制的要求,廣東省各市新組建的自然資源局按照“縱向到底,橫向到邊”的垂直管理體系管控生態用地[24]；港、澳地區因歷史原因,生態空間的治理受到國外綠色規劃的直接影響,將景觀生物保護和教育康樂統籌,注重立法,針對不同功能分區制定法規條例形成政策管控合力[25],在行政上對應功能分區各部門實行平行管理,如香港郊野公園由漁農署劃定,城市規劃委員會確定特殊科學價值地區等。

1.3 經濟特征

大灣區市際間的行政邊界多處在河道、山體等自然生態空間中,不同城市、不同部門對生態空間保護、利用與管控具有不同的態度與著重點。生態空間保護的責任、實施、監督等部門權屬存在著跨市、跨部門的交叉性。政府部門、開發商、市民等對生態空間保護與發展的需求,與自然生態空間的承載能力存在經濟利益、保護管控、休閑娛樂等多方面的復雜矛盾[26]。

1.4 小結

粵港澳大灣區山、水、城、田、海生態系統類型俱備,植被類型豐富,但現階段各城市對生態要素的保護、開發、投入的程度均不同,灣區內自然生態空間不斷受到擠壓,平均土地開發強度已超過30%的國際警戒標準,城鎮建設空間與自然生態空間逐漸失衡[27]。針對粵港澳地區自然生態空間豐富的生態要素、多樣的生態格局、多元的管制體制、復雜的發展利益等生態-社會-經濟特征,從資源利用管理和從生態保護需求出發,對灣區自然生態空間進行綜合管控,有利于實現灣區對自然資源的所有權和控制權,減少資源開發利用過程中的負面影響。同時,作為我國國土空間規劃改革先行先試地區,粵港澳大灣區迫切需要從灣區國土空間管控的實際需求出發,以問題導向和目標導向為指引,探索如何在保證城鎮發展的同時通過提升生態管控能力落實自然生態空間保護,以支撐灣區生態文明的高質量發展。

2 粵港澳大灣區主要城市自然生態空間管控模式分析

粵港澳大灣區的區域生態系統服務功能屬于《全國生態功能區劃》劃分的人居保障功能大類中的大都市群生態功能類型,生態保護與管控的主要方向是控制城市規模,加強生態城市建設。灣區城市根據各自的城市發展狀況和自然生態空間結構特征,進行了不同的生態空間用途管制實踐探索。

2.1 廣東省

我國廣東省實行 “三線一單”的管控模式[28],即對生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單進行精細化管理。從分類管理角度出發,梳理國土局等相關部門的各類生態要素,構建生態保育型、休閑游憩型、安全防護型、墾殖生產型4大分區類型及28小類的生態要素數據庫(圖2),并融入各市域“三線兩區”空間治理體系,落實生態用地的動態維護[29]。

圖2 廣東省生態控制類型與生態要素Fig.2 Ecological Control Types and Ecological Elements in Guangdong Province

在省級管控要求的基礎上,各地市結合地方實際情況采取了不盡相同的管控方法。廣州以22個功能片區為單位,劃分三種類型生態功能單元：①城鎮開發邊界外圍的基質類生態單元。以行政村為初步空間單元,結合生態空間分類方案,劃分或歸并,形成生態功能單元,采取“分區準入+控制指標”的管控方式,如自然保護區的控制指標包括生態保護紅線面積、生態控制區面積、生境保育指標、水環境與土壤環境質量等。②與城鎮開發邊界嵌合的生態功能單元。結合法定政策區邊界調整規劃管理單元,一個自然保護地作為一個獨立的生態單元,采用詳細規劃方式管控。③廊道類生態單元。對于河流廊道等起到生態聯系功能的重要結構性生態空間,劃定廊道類生態單元,以詳細規劃方式管控。控制指標包括：廊道總面積、廊道寬度、廊道內綠地和非建設用地比例、廊道內水面率、連通度指數等。深圳在基本生態控制線的基礎上劃分三級管制區,融合自然環境、生態資源、土地管理、用地權屬等多重要素綜合劃定生態單元作為基本管理單元,分為各類資源保護區、郊野公園等,編制生態空間詳細規劃[30]。佛山挖掘自然生態空間的多元服務功能,整合濕地、森林、山脈等自然生態要素,從“鄉一城郊一城區一社區”四個層級構建“域一圈一環一點”四個層次生態生活圈,對自然生態空間與市民生活共享協同發展進行探索。

2.2 香港

我國香港推行國際生態合作公約及協定,賦予生態空間管制的權力,注重生態保護立法,構建了功能分類明確、責權部門清晰、管控規則精細的生態環境管制體系。政府部門組建專項委員會,制定了針對城市、環境、公園、動植物等生態環境管控要素的專項管控法規公文與行動準則,并明確實施監督管理與落實運行的管控部門職責(圖3)。漁農自然護理署和規劃署按照剛性、彈性相結合的原則平行管理生態空間,在保護生態空間功能環境的基礎上進行健康有序的城市發展建設,如經評估認定對生態環境無影響的道路、污水處理設施等城市基礎設施可獲得審批,生態工程項目、休閑游憩設施等必要的基礎設施允許建設。同時,香港積極調動社會力量參與生態空間的治理,針對生態保育區制定管理協議計劃和公私營界別合作計劃,實行政府和社會的協同管理[31],通過成立海洋公園公司、環境及自然保育基金等多種形式積極實行生態宣傳、普及全民生態教育,使市民的生態保育意識上升為社會共識。

圖3 香港生態空間管控的法制體系Fig.3 Legal System of Hong Kong Ecological Space Control

2.3 澳門

我國澳門土地總面積為32.9 km2,其中半島地區面積相對狹小,人口集中,自然生態系統主要以海洋和大量小面積的休憩游覽綠地為主；離島地區面積較大,生態保護區和郊野公園占比較多,呈現出“大疏大密”的生態空間結構。澳門環境保護局發布的《澳門環境保護規劃(2010—2020)》提出采用環境功能區劃管理的方式,將全澳劃分為環境嚴格保護區、環境引導開發區以及環境優化控制區三大類：①環境嚴格保護區以維護珍貴的生態資源為主,嚴禁一切與生態保護和修復無關的建設項目；②環境引導開發區根據澳門特有城市結構分為一類區和二類區,以生態保育為主,在環境管理指引或標準的指導下可進行有限制的開發利用；③環境優化控制區以改善生態質量和功能為主,管控限制較弱,可進行適度的開發利用[32-34](表2)。

表2 澳門綜合環境功能區劃分區

3 粵港澳大灣區自然生態空間管控存在的問題與分析

粵港澳大灣區整體自然生態空間特征復雜,各地市現行的生態空間管控模式多樣,普遍存在著生態保護與社會發展之間的矛盾,各自的特色與優勢在區域層面還未得到充分體現。

3.1 自然生態空間建設活動指引粗放,生態服務功能價值降低

以往城市建設用地是城鄉規劃和管制的重點,缺少市、縣總體范圍內對于生態、農業、城鎮空間的統籌,針對生態安全的建設活動管控政策供給不足。城鎮建設用地碎片化分布、村莊建設用地與農田交織凌亂、城市基礎設施隨意穿插自然生態空間等問題頻現,嚴重影響了區域自然環境的完整性與連通性[35]。研究發現大灣區的土壤保持與生態環境質量的服務水平呈現出東西部高、中部低的空間分布格局,生態服務功能表現出較強的空間異質性[36]。經測算粵港澳大灣區固碳釋氧量發現,91.57%的固碳釋氧價值損失主要是由城鎮建設用地侵占農田和草地空間引起的[37]。有學者應用多種模型預測未來十年廣東省城鎮化發展的空間格局得出,到2030年將以年均6.28%的增長率新增3407 km2的城鎮化土地[38],擴張需求的建設空間與自然生態空間保護持續博弈,自然生態空間的生態產品和生態服務的內涵式保護利用面臨較大威脅。

3.2 生態空間分類標準不統一,生態用地利用效率較低

現行空間性規劃對具有巨大生態價值的未利用土地和城鎮周邊的山體、水體、郊野公園等用地歸類缺乏明確規定[39],因此,大灣區各城市對區域內自然生態空間采用不同的管控標準和約束底線,形成了差異化的空間分類體系。特別是從功能角度,自然生態用地缺乏明確的概念界定和詳細的功能分類,生態性空間與建設性空間在一定程度上界線不清,城鎮建設區內一些禁止或限制建設的空間沒有體現為生態用地空間[40],導致區域內自然生態空間的覆蓋不足,大量自然生境被人工改造為城市生境,耕地質量整體退化,海洋特色生態系統和漁業資源衰退,具有獨特生態價值的濕地被轉換為單一功能的農用地或建設用地。如深圳在人為改造的生態用地侵占下,所擁有的高質量自然森林面積已低于生態控制線面積的1/3[41],導致生物種類減少,生態空間活力下降。澳門自然生產力已低于1[42],表明自然生態空間土地利用效率低下,其土地利用的生物生產力低于全球各類土地利用的平均生產力。

3.3 空間管控事權分離,生態管控合力不足

粵港澳三地對自然生態空間保護和開發的管控具有不同的行政主體。香港由環保署、警方等多部門協同參與生態環境監管,環保署下屬的辦事處是貫徹執行環保法律法規執法活動的主要負責方。澳門環保局是統一管控自然生態空間的防治、控制、處理環境污染制度的行為主體,通過立法執法對生態空間環境進行規制。廣東省在國家頒布的大氣、水、土壤等生態環境要素保護的法律法規的指引下,因地制宜制定了地方性的環境管理政策和標準[43],在自然資源部組建之前我國沒有空間規劃來統籌社會、經濟、環境的協調發展,因此環境規劃與城市規劃在無強制性協調控制的因素下,按照各自的規劃體系編制專項規劃,導致環境規劃和城市規劃無法協調,很難對生態空間保護與城市發展建設進行有效的指導和精確的管控。因此,大灣區自然生態空間在不同規劃中出現的生態環境相關空間的內容均有不同程度的邊界重疊,這給生態空間的利益協調帶來很大的難度和不確定性(表3),未能形成管控合力[44]。

表3 各類規劃中與生態相關的分區比較

3.4 生態建設與社會發展不匹配,共享參與機制尚未完善

在當前促進經濟高速發展的市場力主導下,生態用地由非建設用地向建設用地轉化多呈現出經濟效益推動的市場化行為；而只有當土地的生態價值面臨嚴重威脅時,體現規劃控制的政府力才有可能強制將建設用地轉化為非建設用地,這與大灣區城市群高質量發展階段中人民日益增長的生態需求不匹配。雖然粵港澳三地擁有山水林田湖草等豐富的生態要素,但粗放的城鎮開發建設往往忽視自然生態空間的有效管護,導致城鎮與生態分離,難以充分發揮建設用地與非建設用地在空間上生態-經濟-社會的綜合效益[45-46]。目前,大灣區范圍內自然生態空間的用地權屬、景觀布局和環境保護等相關權益尚未在法律法規和現實中得到表現和落實,生態保護難以形成有意識的行為。特別是相對于港澳而言,內地自然生態空間管控的執行和監管由各級環保部門進行,主要依靠行政力量,公眾參與度相對較低,生態意識的積極性普遍較低。

4 討論與建議

粵港澳大灣區自然生態空間管控過程中出現的一系列問題,嚴重影響新時代大灣區生態文明建設。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出以綠色發展、保護生態為原則,以建設生態安全、環境優美的美麗灣區為引領,到2035年實現宜居宜業宜游的生態型灣區。在自然生態空間管控領域,應從自然生態空間管控的目標、層次、手段、部門、主體等角度進一步增強區域發展的協調性,逐漸向技術與政策結合、頂層與底層共同設計、宏觀發展規劃與具體行動計劃同步實施的綜合管控轉變。

4.1 從增長導向轉向生態導向,提升灣區整體生態服務功能

從管控目標上來看,應轉變以增長為導向的無序擴張思路,加強自然生態空間功能價值提升的整體性保護。識別與統籌自然生態要素,建立灣區全域全要素的生態系統數據庫,作為生態保護與城市發展建設協調的基礎資料。通過InVEST等模型模擬不同土地覆被情景下生態服務系統的功能變化,針對性開展生態環境承載力、生態服務功能、生態敏感性等生態系統服務價值的定量評價,為政府部門的決策提供科學依據。協調“深港”和“江肇廣惠”跨區域的山林屏障帶建設,提升連片山地丘陵的連通性。強化灣區南部的海洋資源及海岸線保護,提升連續的近岸海域生態系統完整性。嚴格控制建成區擴展,優先將生態空間規劃作為用途管制的基礎,賦予用途管制新的內涵,強化生態空間土地開發的集約利用和生態要素的保護性要求。重視自然保育,以珠海、江門、惠州、廣州為重點城市,開展林地、草地、灘涂、淺海區等生態建設和恢復保育工作；香港、澳門注重設置市內公園、郊野公園等自然保育區域,全面促進生物承載力提升,滿足區域生態服務公共產品的供給。

4.2 從單一城鎮尺度轉向“區域-市縣-單元”多維尺度,優化分級分類空間模式

從管控層次上來看,應轉變灣區各市基于單一城鎮尺度的生態空間格局塑造,注重“區域-市縣-單元”多維尺度的空間分類銜接和細化。區域層面定結構、定規模、定邊界,明確自然生態空間邊界約束,結合周邊用地功能布局,明確自然生態空間的主要服務功能。依據生態主導功能和自然保護價值,形成生態保育型、休閑游憩型、生態廊道型三種生態功能類型,并對不同類型分區制定相應規劃管控機制與實施措施。市縣層面生態空間功能分類多元化,劃分功能區塊,確定用地類型與比例,制定準入項目類型正負面清單和重要要素控制指標。實行分級動態管控,生態底線區執行最嚴格的生態保護制度,生態發展區在確保生態資源不受破壞的前提下,嚴格按照項目準入條件及相關建設要求,有限制地進行管控。通過協調行政邊界、規劃管理邊界落實精細化的分類管控需求。單元層面生態空間功能更加細致,劃定單元邊界落實地塊的具體建設項目指標。每種生態功能類型的單元應充分考慮現狀建設以及發展需求,與相關規劃進行充分協調,與生態控制線等管理邊界進行銜接,確保生態空間管制要求可落地實施(圖4)。

圖4 分級分類管控圖Fig. 4 Classification and control chart

4.3 從靜態控制轉向動態管控,建立控引結合的彈性指標體系

從管控手段上來看,簡單劃定城市增長的剛性界限往往事倍功半,城市增長邊界的劃定應考慮市縣的發展需求,預留彈性增長空間,確保自然生態空間內生態保護與保護性利用并重,提升生態用地的利用效率。在生態空間分級分類的基礎上,建立禁止準入建設項目的清單管理機制,提出剛性和彈性相結合、綠色低碳導向的整體性控制引導指標體系。從整體規定、建設用地規定、非建設用地規定、綜合利用引導四個方面提出相應的指標,明確主導功能、量控、線控、項目準入、景觀指引等規劃管控要求,通過法定規劃落實,指導各生態單元控規和建設實施方案編制,實現生態空間管控的法定化,適應社會經濟發展的新形勢。根據管控單元的主體功能定位、規劃主要產業導向以及存在的問題,政府應對影響城鄉生態安全格局的單元制定詳細管理要求,對建設項目提出建設指引以約束空間布局,控制污染排放,提高資源利用效率。因地制宜細化和調整管理要求,以改善單元內的生態環境問題,達到設定的生態環境質量目標(表4)。

表4 管控指標及準入要求

4.4 從事權分離轉向協同聯動,形成生態空間管控合力

從管控部門上來看,扭轉由于行政邊界分割導致的自然生態空間管控事權分離,應在達成共識的基礎上,制定關于大灣區自然生態空間用途管制的專項條文,明確灣區自然生態空間管控的目標、原則、主體、方式、程序及實施保障等,統一指導灣區自然生態空間的保護和利用。同時,以自然資源部為主導,成立區域聯合體對灣區的生態環境進行協調與管理,如成立港澳-廣佛深生態協會、深圳-惠州組團的珠東管理平臺、中山-珠海-江門組團的珠西管理平臺、肇慶生態委員會等。對具有較高價值的生態用地,區域聯合體直接介入,在有條件的情況下逐步收歸國有,以避免產權不明晰帶來管理實施上的難度。在生態資源統一確權登記的基礎上,健全生態補償、產業發展引導等多重利益協調機制。實施跨學科的技術應用,結合地理學、社會學、土地管理學等專業技術的協同創新,對資源、環境、旅游、建設項目等進行多層次的生態評估與管理咨詢(圖5)。構建法律、行政、經濟的深度合作網絡,做到區域統籌、陸海統籌、城鄉統籌、保護與利用統籌,形成生態保護合力。

圖5 區域協調聯動機制圖Fig.5 Regional coordination linkage mechanism diagram

4.5 從政府規劃管制轉向多元主體共治,完善共商共建共享機制

從管控主體上來看,應大力推動公眾、企業、智庫等多主體參與灣區環境管控,完善共商共建共享的機制。自然生態空間建設不能僅靠單一的規劃管制手段,更需要吸收居民、企業界、學術界等領域的參與,生態規劃和政策制定應廣泛地征求各方的意見,有效推動行政管制和市場配置的協同共治,加強自然生態空間管制過程的雙向性。借鑒香港的公私營界別合作計劃,建立吸引社會資本投入自然生態空間保護的市場化機制,推行生態修復第三方治理,滿足經濟社會發展對自然生態空間的生態產品與服務的多樣化需求。

5 總結與展望

粵港澳大灣區各城市因生態資源稟賦、發展階段、發展訴求各有差異,各地自然生態空間的劃定方式與管控方法也呈現出不同特征,但均遵循建法立制的管控手段,并通過用地功能分級分類、項目準入清單等途徑落實生態管控。廣東省的“三線一單”和澳門的環境功能區劃對土地用途的管控簡單明確,“建設用地”與“非建設用地”針對各類建設項目的準入條件相對明確,對于生態用地的利用與控制有較強的約束作用。從控制內容和實踐情況來看,廣東省生態要素及生態分區劃分精細,但跨市政府部門間的協作與溝通較少,易導致區域自然生態要素管控不到位。香港因管理體制的不同,由規劃署、漁農署、各種委員會、基金組織等機構共同協助生態管控與發展資助,自然生態空間管控事權明確。

灣區各城市的自然生態空間管制更多的是基于自身發展需求的治理,生態空間管控過程中出現了建設活動指引粗放、空間分類標準不統一、空間管控主體事權分離、共享參與機制不完善等主要問題。為提升粵港澳大灣區自然生態空間管控成效,綜合考慮灣區自然生態空間生態-社會-經濟特征,提出以生態優先為原則,統籌區域整體自然生態要素,提升灣區自然生態空間服務功能價值；優化“區域-市縣-單元”尺度下分級分類空間模式,形成“功能類型分類-分區管制指引-單元指標落地”的分層控制體系；充分考慮現狀建設以及未來發展需求,建立控引結合的彈性規劃指標,指引自然生態空間可持續發展建設；構建大灣區生態空間管控的協調聯動機制,形成生態管控合力；推動多主體參與共治,實現公平與效率的平衡。

自然生態空間綜合管控的實質是對城市增長與生態環境保護之間雙向耦合的結構功能關系的調理,未來應從系統觀、生命觀、特色觀、人本觀的角度進一步探究自然生態空間與城鎮社會的相互作用及影響,均衡配置建成環境與自然生態環境的用地空間,明確自然生態空間實施生態修復和用途管制后的產業發展路徑,細化落實自然生態空間在生態、社會、經濟層面的綜合管控措施,以促進自然生態空間綜合管控效益的提升。