鄉村振興背景下合村并居淺析

李 玉

（山東農業大學經濟管理學院，山東泰安 271018））

1 合村并居的動因

合村并居，也稱為合村并鎮或合村并城，即將附近的村落合并整合，組建由政府規劃的新型社區。隨著城鄉協調發展逐漸受到重視，優化國土空間布局和建設新型城鎮化的目標更加清晰［1］，政府號召下，以宅基地退出為核心的“合村并居”成為趨勢。合村并居是全面推進鄉村振興的必經之路。如采取合村并居后可對空出的土地進行復墾，由家庭農場和農業合作社等主體經營，有利于農業集約發展、改善基礎設施和服務、節約行政成本等。如近年來，山東省進行的合村并居廣受關注。其中諸城市成為全國首個撤銷全部建制村的城市，有力地推動了城鎮化的發展和進步，雖然其中也暴露出了許多問題。充分了解合村并居的動因，分析目前的現狀并提出建議將有利于合村并居的科學開展。

1.1 城鎮化的發展

根據中國城鎮化水平研究預測，2035 年中國城鎮化率將達到71%～73%［2］。城鎮化率的提高是社會發展的必然趨勢，也是政府的積極引導。隨著社會發展和產業結構調整，社會將由傳統鄉村型社會轉變為現代城市型社會，城市人口占比增多，農村地區及自然區域轉變為城市地區。農民在居住環境、生活方式和心理認知等方面向城市靠攏。城鎮化建設絕不只是指標問題，2004年起，深圳通過“村改居”“農轉非”等措施，將集體土地全部轉為國有土地，取消農村行政建制，使得城鎮化率達到100%，實際上大部分農民在生活水平、社會保障和思想素質上沒有得到本質改善?！笆奈濉币巹澨岢觥巴七M以人為核心的新型城鎮化”，說明我國城鎮化建設在不斷完善，持續關注農民發展的各方面，真實增進人民福祉。現如今，合村并居規模適度且統籌兼顧，極大地提高了農民生活水平。

1.2 改變農村行政現狀

2002 年農村稅費改革試行及全面推廣，農業稅費免除是對廣大農民利好的舉措，但會對基層政府財政來源不利。很多省份通過合村的方式來減少行政單位，削減行政人員以降低運行成本，減輕財政壓力。合村并居前，每個自然村有3～4 個行政職位，加上會計人員、管理人員，基層政府財政運行壓力較大，只能依靠上級財政撥款。多個自然村合并后，社區工作人員由基層黨委政府任命，農村行政干部削減。同時，針對地方政府負債問題，合村并居可釋放出大量集體建設用地，并將其賣給發達地區以化解財務危機。

1.3 國家政策鼓勵的推行

1.3.1 城鄉建設用地“增減掛鉤”政策

隨著工業化和城鎮化的快速發展，給鄉村發展帶來了巨大的改變和影響，其中不乏負面影響，如農村人口流失，大量年輕勞動力到城市打拼導致村莊空心化嚴重。村里常年失修的老房子無人居住和沒有實際利用的宅基地成為廢置指標，而另一方面城市建設用地緊缺。城鄉建設用地“增減掛鉤”政策，即城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，將擬復墾的農村建設用地和擬作為城鎮建設的地塊組成建新拆舊區，增減互補，使土地資源優化配置。

1.3.2 “十八億畝耕地紅線”政策

實現中華民族偉大復興，最廣泛最深厚的基礎在農村，“十八億畝耕地紅線”政策對穩住“三農”起到保障作用［3］?！笆藘|畝耕地紅線”政策的推行保證了我國糧食供給安全，也使城市建設用地緊缺得到緩解，且城市建設用地帶來的經濟效益高于耕地帶來的效益。以山東省為例，一般種植玉米、小麥兩季作物。玉米價格2.0～3.0 元/kg，按每667 m2產量為500～750 kg 計，玉米每667 m2毛收入為2 250 元。小麥價格為2.4 元/kg，每667 m2產量為400～500 kg，小麥每667 m2毛收入為1 200 元。兩季合計收入3 450 元。根據2019 年國家統計局數據，山東人均耕地967 m2，人均月收入1 000 元。而將農村利用效率低的閑置土地用作城市建設，會增加經濟效益，這種趨勢下，合村并居無疑是必然舉措［4］。同時，嚴格控制“農轉非”用地類型轉變，使合村并居規劃科學而不是盲目進行。“十八億畝耕地紅線”政策使合村并居的進展成效良好，同時又保障了國家糧食安全。

2 合村并居的機遇及存在的問題

2.1 農民迎來新機遇

2.1.1 土地治理更科學，農民經濟效益增加

通過合村的方式，集中村民的占地空間，集約出農村土地資源尤其是荒廢土地，對內可為村莊提供急需的建設用地和農場用地等，如農村企業、基礎設施和家庭農場建設等；對外可流轉租賃，通過入股和分紅方式獲利，如承包給大的集團經營現代化綠色農業、現代化養殖、觀光農業和旅游景點等，利于建設高標準農田、農田水利和農業大型機械化等現代農業設施，加強科技在農業中的應用，轉變傳統耕作模式。

2.1.2 生活更加舒適，環境更加綠色

合村并居促使農村居民脫離破舊房屋，住上新樓房，居住環境變得干凈敞亮。同時，合村并居促進傳統的農村生活思維模式轉變，給當地居民帶來更多的就業機會，掌握和發揮更多的職業技能而不僅是只守著土地耕作。合村并居使醫療資源更加集中，醫療水平提高，村民就醫更加方便。教育資源集中，教學水平提高，農村教育體系不斷完善。

合村并居一定程度上改善村貌、改善農民生活水平（水、電、燃氣、網）和解決了部分臟亂差的問題。如山東省濟南市萊蕪區，合村后統一安裝壁掛爐和暖氣片，供應天然氣來做飯和取暖，且每冬季有1 200 元取暖補貼，引導村民取代液化氣和煤炭爐，更加環保綠色。

2.1.3 提高農民綜合素質

聚集的社區生活，促使監督和規范更加合理、治理更加標準化，道德約束加大，社區治理難度降低。誠實守信和遵規守約等良好行為規范和習俗逐步建立。農民傳統的“守地”思維被打破，利于農民接受新知識，學習生產技術推廣并科學運用到農業生產中，較高素質的農民對小農戶的“帶動作用”提升為“引領作用”，先富帶動后富，利于增加收入，實現共同富裕。合村并居有利于開展集中培訓講座，將綠色安全的肥料使用、相關法規等先進理念融入到農業管理和社會治理中，提升農民素質。

2.2 合村并居中暴露的問題

合村并居過程中，不以農民利益為根本，忽視農民主體地位的做法導致一系列問題。合村并居主要是由地方政府和工商資本單向主導，很容易出現不尊重農民意愿的情況，如被迫上樓、先拆后建和強拆行為等。有些地方拆遷農民的補償過低，補償安置房質量較差，沒有讓農民得到“等價”的對待，導致很多農民對此項政策持反對態度。此外，村里的老人不愿離開祖輩的宅基地，且資金有限，住樓房給他們帶來負擔。以山東省濟南市萊蕪區大王莊鎮為例，村里每家舊住宅抵4 萬元，還需再交6 萬元，住上110～120 m2的樓房，這對于他們仍是一份不小的開支。

近年來隨著對合村并居問題的重視，山東省等多地對相關官僚主義問題進行了行政處分，相關政策進行了反思，確保以農民利益為根本，尊重農民意愿。合村并居的提出利于新農村建設，不是“瞎折騰”工程，多傾聽農民的心聲，農村將會變成一幅令人向往的美好畫卷。

3 合村并居的建議

3.1 以農民利益為根本，有序推進

1）充分調查鄉村實際情況，分析是否屬于合村并居適用范圍，因地制宜。2）及時與民眾溝通并宣傳相關舉措，取得廣大群眾的理解支持，對于民眾提出的顧慮和疑問及時解答，給予民眾足夠的安全感。3）保障農民切實利益，建成樓房或充分考慮好被拆遷農民的住所后再拆遷，拆遷補償方面應了解村莊和農戶的經濟水平，對資金不足的農戶提供融資渠道。4）對于老人可以實行免費入住，使用完畢后上交國家，供下一批老人居住，循環利用的政策。合村并居要有序、平穩和周密推進，不盲目追求速度，要關注質量，關注農戶滿意度。

3.2 推進“農地入市”，發展鄉村特色

“農地入市”可吸引社會資本投資現代農業，給農民帶來分紅和收益，大大提高土地經營效益。要大力提倡和規范“農地入市”，為鄉村特色產業、旅游業和民宿等發展提供土地資源，建立“高效農業+鄉村旅游”發展模式，建設社會主義新農村［5］。

3.3 完善相關政策法規，加強對工商資本的管控

合村并居政策需要建立配套的制度和法律法規。在合村并居中，要有嚴格的規范標準，保障農民利益，及時解決群眾困難，對侵害農民利益的行為給予處分。拆建時間問題、涉及的補償問題及后續安置費用都要在制度中明確說明。加強對工商資本的監督管控，建立嚴格的農村土地流轉準入制度，警惕以發展鄉村旅游為名義“圈地”，防止工商資本為了私利流轉土地而不種糧食，構建企業與農民的利益聯合機制。

3.4 改變傳統思想，提供就業指導

傳統思想把農民禁錮在土地上，成為他們接受新職業和新知識的阻礙，政府要做好思想工作。合村并居過程中新企業的產生，旅游鄉村的建設會產生大量新興職業，農民就業機會增加，要鼓勵村民積極嘗試新職業，制定優惠福利政策，使村民切實感受到合村并居帶來的好處。

3.5 健全農村社區的治理機制

許多地區在合村并居后，撤銷之前的行政村，建立新的行政社區。這意味著需要削減原有基層行政人員，重新選舉社區干部。直接用社區選舉方式進行領導人員換屆的方式，實際上并不利于各個合并村的后續融合，尤其是不利于鄰里矛盾的處理。且不同的村莊、不同的治理特點和文化，在其合并到新型農村社區統一管理時需要一定的過渡過程。在行政管理方面，可組建社區管理委員會與原村民組織共同管理，緩慢削減人員，并逐漸組建新的社區治理機構。

4 結語

合村并居是改變農村現狀、實現鄉村振興戰略的偉大嘗試，雖存在不足，但整體成效利大于弊，且其中的問題和弊端也逐漸得到改善和緩解。農村風貌更加整潔，農村社區管理使村民收獲更大裨益，村民生活水平和滿意度提升，合村并居是推進鄉村振興的必然趨勢。尊重農民的主體性，因地制宜，超前規劃，循序漸進地推進，更利于新農村建設，中國特色社會主義鄉村振興道路會更加通暢。