推進高標準基本煙田建設工作探討

楊震江

（云南省煙草公司大理州公司，云南大理 671000）

煙葉生產基礎設施是煙草農業現代化的基礎和必要條件。為適應當前煙葉生產轉型升級和高質量發展形勢，2019 年底中國煙草總公司下發了《關于進一步推進煙葉生產基礎設施建設的實施意見》，要求未來3～5 年在全國煙區建設完善18 萬公頃高標準基本煙田任務，明確提出“實現煙葉生產減工降本、提質增效、煙農穩收增收”的目標。高標準基本煙田建設是今后煙葉生產基礎設施建設的三大方向之一，也是最為基礎性的工作。文件的出臺正式拉開了全國煙區建設高標準基本煙田的序幕。

1 高標準基本煙田建設的重要意義

高標準基本煙田建設是圍繞煙區種植區域規劃和高標準基本煙田建設規劃，通過開展土地整理以及對原有煙田水利設施、田間道路進行再配置、再提升，以滿足宜機化和煙葉生產高質量發展需要。高標準基本煙田建設的主要內容是煙田水利設施、田間道路和土地整理三大類項目。高標準基本煙田建設是現有煙葉生產基礎設施建設工作的升華，建設高標準基本煙田對于推動煙葉生產高質量發展、實現煙葉轉型升級意義重大。

1.1 契合高標準基本農田建設方向要求

當前，國家大力支持高標準基本農田建設，國家農業農村部制定了《高標準農田建設評價激勵實施辦法（試行）》（農建發〔2019〕1 號），實行定期考核，激勵先進省份；云南省政府制定了《關于進一步加快高標準農田建設的意見》（云政發〔2016〕67 號），出臺了云南省高標準農田建設有關要求。煙田是煙葉生產的根基，建設好、利用好、保護好煙田是提高煙葉生產力的根本。高標準基本農田建設應立足區域特點，分類推進［1］。近年的全國煙葉工作會，中國煙草總公司均對高標準煙田建設提出了明確要求、制定了詳細的建設目標。開展高標準基本煙田建設，建成集中連片、設施配套、抗災能力強、與現代農業生產和經營方式相適應的基本煙田，是服務鄉村振興的重要舉措，也是提高煙葉生產效能和促進煙農增收的客觀需要。

1.2 有利于穩定煙區和煙農隊伍

煙草在國民經濟中占有重要地位，為地方經濟發展作出了積極貢獻，特別是部分西部省份，煙葉種植始終是農村經濟的重要支柱產業，也是廣大煙農增收的重要途徑。煙區是煙葉生產的平臺，煙農是煙葉生產的主體，煙區和煙農隊伍穩定，煙草產業才能持續健康發展。隨著社會的進步和經濟的發展，種煙效益明顯降低、用工成本和物資成本居高不下，導致全國煙區逐年萎縮，煙農隊伍整體數量和煙農素質不斷下降。隨著現代煙草農業專業化分工程度的逐步提高，系統的煙農、煙技員培訓體系能保證專業化服務隊伍的建設［2］。開展高標準基本煙田建設，實現煙葉生產減工降本，提高煙田產出效益，將吸引更多高素質農民成為煙農，煙農素質的提高又將促進煙葉種植水平的改善，最終形成相互促進的良性循環，是破解誰來種煙、怎樣種煙難題的重要舉措和必由之路。

1.3 有利于保障煙葉穩產穩收

土地是農民的命根子，肥田沃土才能生產出好的農作物。受更高附加值的經濟作物沖擊，煙區逐漸轉移至水利設施不足、地塊零散、土肥薄弱的山區、半山區。建設高標準基本煙田是提高煙田抵御自然災害能力，提高土地效益，實現煙葉數量、質量和生態效益相統一的有效手段。通過建設水池、溝渠等水利設施，提高了煙區煙田的灌溉保證率；實施土地整理項目，提高了土地連片規模，奠定了煙田機械化生產基礎，同時也使得土壤疏松，肥力提升；修建機耕道路，打通了煙田機械化操作筋脈。高標準基本煙田建成后，真正實現了煙田旱能灌、澇能排，有利于土壤肥力提升、解決煙區煙葉種植品種局限性、提高土地綜合產出率，也是更新煙區煙農土地觀念的重要途徑。

2 高標準基本煙田建設中存在的問題

2.1 土地流轉工作推進難度大

建設高標準基本煙田，土地集中流轉進而實現破埂并田是基礎，進行土地確權是保障，建成后的高標準基本煙田綜合開發利用是目標。高標準基本煙田建設要求實現土地5 年以上連片集中流轉，其目的是使土地經營模式由粗放型向集約型轉變。現行農村一家一戶承包經營土地模式，造成土地零散、破碎，煙田形狀各異，田埂縱橫，使得集中連片實施困難；大戶因考慮自身利益，土地流轉熱情不高，小戶擁有的多為自留地，對土地收益本來預期就較低。當前從事農業生產的多為中老年人，傳統戀土情結根深蒂固，對新政策接受程度低是實現土地流轉需要跨越的障礙。為避免產生糾紛，權屬調整工作必須做好，保證每戶農民承包的責任田集中連片，便于耕種［3］。此外，土地流轉租金籌集，土地流轉組織協調等也是推進土地流轉需要面臨的挑戰。

2.2 管護資金缺乏，管護制度欠缺

工程項目三分靠建、七分靠管，有效的管護措施是促使建成項目發揮效益不可或缺的手段。現行的煙葉生產基礎設施建設工程管護要求中，雖然明確了產權所有人、管護權責，但對管護資金落實、管理措施執行等缺乏強制性手段；政府財政資金有限，對煙草項目管護支持能力明顯不夠；受益煙農、合作社等對建成項目只看中短期效益，長期利用價值考慮不足，個別工程存在閑置風險。

2.3 煙區產業綜合體建設支持不足

煙葉屬于大春作物，種植季節一般為每年的5—9 月，剩余時間內煙葉種植土地空閑。要提高建成后高標準煙田的產出，需要采取措施發揮煙田非煙作物效益。煙區產業綜合建設，即在煙葉種植的特定區域，以煙葉種植為主、非煙作物種植為輔，通過考慮作物特性有效銜接生長周期實施套種等，實現優勢互補、資源共用，達到主業穩定、輔業增收、產業振興的目標。通過煙區產業綜合體建設，整合煙草產業成熟的運營體系和社會資源形成合力。目前，煙田綜合開發利用的主體是煙農專業合作社，而合作社規模較小且實力不強，其經營收入主要來自于煙葉種植相關聯產業收入，多元化發展能力不足，產業綜合體建設滯后，嚴重制約高標準煙田開發利用。

3 加強高標準煙田建設的措施

3.1 堅持煙農自愿原則，因地制宜推進土地流轉

我國煙區分布廣泛，不同地區經濟發展水平有差異，煙農對土地流轉需求也不一樣。土地流轉必須從煙農意愿出發，切實保障煙農切身利益。對于經濟發達的煙區，煙田所有者外出務工積極性高，對土地產出期望較低，且土地一般較為開闊，在充分尊重農民意愿及適度考慮租金前提下，較容易實現土地集中流轉；對于經濟欠發達的山區煙田，土地仍然是煙農重要的收入來源，煙田不易破埂并田，建設難度也較大，則需要長遠考慮，做好煙田規劃，適度穩步推進。同時，需要科學定位，提高規劃質量，嚴格落實土地政策，確保項目高質量推進。

3.2 加大管護資金籌措力度

高標準農田建設項目建成后應建立政府主導、農村集體經濟組織管理、農戶和專業管護人員實施的管護體系［4］。提升項目管護質量，配套資金是關鍵，實現資金保障性既要發揮行政手段，也要發揮市場在資源配置中的決定性作用。1）結合煙草行業政策，落實政府提取煙葉稅用于項目管護工作。2）加大項目整合，將高標準基本煙田納入農業農村部門高標準農田建設范圍，并享受相關資金支持政策。3）研究確定流轉土地的利益平衡點，針對利益主體不同需求，通過引導社會資本投入，充分發揮土地效益，真正實現以項目養項目。

3.3 大力發展產業綜合體

現代農業綜合體的實施，使產業層次提升，產品競爭力增強，農民收入增加［5］。發展高標準基本煙田建設最終目標是滿足煙葉高質量發展要求，要充分利用煙田價值，要在做優做強煙葉種植產業基礎上做強非煙種植產業，推動多元產業品種培優，優先推動政府大力支持的優勢產業、與煙葉互補的特色產業發展，利用構建現代鄉村產業體系政策紅利和煙草行業科研優勢，立足煙葉產業需求發展煙葉配套產業，扶持合作社發展壯大，推進以合作社為主體的煙葉多用途開發，形成多元發展的產業格局。

4 結語

我國土地資源有限，建設高標準煙田對穩定煙區規模具有重要意義，既是落實嚴格耕地保護制度的具體體現，也是保障煙葉高質量發展、推進煙葉轉型升級的必然要求。要實現高標準基本煙田項目規劃好、建設好、管護好和效益發揮好，關鍵是要創新工作機制，完善有關制度，加強政策引導，多渠道籌措資金，扶持合作社等經營主體做強做大產業。