柯城財政資金推動田園綜合體建設的實踐與探索

徐建龍，吳素妹

（衢州市柯城區農業農村局，浙江衢州 324000）

2017 年中央一號文件首次提出“田園綜合體”概念，指出支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體，通過農業綜合開發、農村綜合改革轉移支付等渠道開展試點示范［1］。新型田園綜合體試點建設將全面激發農業農村發展活力，振興鄉村，對帶動區域經濟發展具有重要的現實意義。

1 衢州市柯城區石梁溪田園綜合體概況

浙江省衢州市柯城區石梁溪田園綜合體位于錢塘江的上游，衢州市區西北部，石梁溪上游，項目區從空間范圍上分為核心區、輻射區，以黃茶村為核心區，規劃面積1 km2（其中耕地面積49 hm2），周邊派溪頭、下村、石梁、中央方、梅山5 個村為輻射區，面積10 km2（其中耕地面積243.33 hm2）。項目省級財政資金2 500 萬元，市縣財政資金2 500 萬元，社會資本資金5 008 萬元，連續3 年滾動投入。項目核心區規劃為4 個區塊，黃茶美麗田園村莊24.07 hm2，農法自然柑橘示范園53.33 hm2，石梁溪運動觀光區25.33 hm2，柑橘加工倉儲區1.27 hm2。項目總體布局：圍繞“一山一溪一帶”（禪修靜逸白云山、“最美溪流”石梁溪、現代田園示范帶）沿溪依次布局“兩區”（柑橘出口加工園區、田園綜合體服務區）“四園”（柑橘森林公園、農法自然現代農業示范園、中澳柑橘風情園、賽石田園）。項目以“全國優勢農產品（柑橘）產業帶”和“最美溪流”石梁溪優美的生態環境為基礎，依托柯城區柑橘優勢產業資源，大力構建從柑橘研發、種植到加工銷售的全產業鏈，提升和發展文旅資源，形成“柑橘+文化+旅游”產業新機制，全面提升柯城區柑橘主導產業。項目按照政府引導、市場主導的原則，利用財政資金撬動項目建設，調動多元主體共同推進田園綜合體建設。

2 項目區農業經營主體

區域范圍內龍頭企業具有一定規模，與農民及合作社建立了比較密切的利益聯結機制，新型農業經營組織健全。當地現有市、區級農業龍頭企業7 家，聯合社、互助會6 家，各類農民專業合作社50 家，家庭農場、種植大戶130 余戶，有“澳林奇”等柑橘品牌2 個，農業公共服務體系基本覆蓋。區域內目前已有新落地項目6個，包括農法自然（浙江）農業科技有限公司建設“農法自然示范園”，立足田園產業延伸做大；浙江澳創果業有限公司“中澳柑橘風情園”項目，引進澳橘新品種5 個，引進澳洲果業運營管理經驗和質量保障體系；浙江紫金花農業開發有限公司投入建設柑橘大世界；杭州賽石園林集團建設賽石田園項目等，已引起了全社會關注，社會資本參與田園綜合體建設積極性高。

3 柯城區財政資金推動項目建設的探索

柯城區財政探索田園綜合體公共服務供給新機制，發揮政府財政資金在農村基礎設施投入上的主導作用，在農田水利、交通、飲用水、污水管網等方面加大投入，引導合作社等社會組織加大在信息服務、農產品展銷、技術服務、農民培訓等方面的投入，利用財政“小資金”撬動社會“大資金”投入機制。

3.1 財金融合，發揮杠桿作用

1）積極與農行、柯農商等金融機構對接合作，通過“財金融合”等方式創新投融資機制。2）通過貼息貸款、融資擔保、產權入股及PPP 等模式撬動更多金融資本投向田園綜合體建設。如柯城區石梁溪田園綜合體試點項目建立柑橘產業引導基金，撬動金融和社會資本投向田園綜合體產業建設。3）發揮財政扶持資金的杠桿作用，推進發展柯城特色的“橘融通”“來易貸”“民宿貸”等信貸產品，按1 ∶10 發放貸款，年撬動銀行信貸資金達2.1億元，推進農村生產、供銷、信用合作“三位一體”改革。

3.2 “村企合資”，給予財政補助

構建“村企合資”聯動運營機制，改變傳統意義上土地流轉、土地租賃等收益方式，提升村集體、村民和社會資本的參與度和獲得感。如柯城區石梁溪田園綜合體試點項目建設中的黃茶美麗田園村莊及農法自然推廣區，采用“黃茶村經濟合作社+柑橘專業合作社+農家樂”模式帶動農戶創新經營，基礎設施建設由政府財政資金投入，壯大村級集體經濟實力。“農法自然核心區+推廣區”推廣先進栽培技術的集成、創新與應用，實現柑橘生產的精準化管理，產品按農法自然標準生產，聯產收購，增加農民收入。通過以上措施，項目區環境、景觀、設施、服務得到充分改善，知名度擴大，游客增加，農民在柑橘等農產品銷售、農家樂、民宿方面大幅度增收。

3.3 招商引資，提供項目支撐

堅持“政府搭臺、市場唱戲”的發展思路，以財政投入為引導，通過招商引資，為田園綜合體建設提供項目支撐［2］。如柯城區石梁溪田園綜合體橘海森林公園項目（柑橘大世界）由浙江紫金花農業開發有限公司實施，以“開發公司+村級經濟合作社+家庭農場+農家樂”模式帶動農戶創新經營，基礎設施建設由政府財政資金投入，壯大村級集體經濟實力，將停車場、橘海觀景臺、茶吧承包給社會化服務主體經營，每年可以增加村級集體經濟收入80 萬元。龍頭水庫柑橘大世界由浙江紫金花農業開發有限公司流轉土地進行開發建設和經營，公司引進回鄉創業大學生加入到企業中，培育新農人，創新“旅游+柑橘”“互聯網+柑橘”新業態新模式。在橘海森林公園柑橘大世界項目中，派溪頭村經濟合作社以集體水電路等基礎設施投入，折合人民幣300 萬元入股到項目公司，占項目10%的股份，享受公司10%的分紅權，公司保障每年不低于15 萬元的生產經營分紅給到村集體。

4 柯城區財政資金推動項目建設中存在的問題

目前，柯城區農村基礎設施及產業化建設還沒有形成固定投融資模式。田園綜合體試點項目主要是將財政資金作為引導扶持之用，通過招商引資來滿足資金要求。由于田園綜合體項目建設剛剛起步，財政資金投入沒有現成的模式和路徑可以遵循，要在不斷建設中積累經驗，難免會出現各種各樣的問題。

4.1 地方財政配套資金數目大，負擔加重

柯城區石梁溪田園綜合體試點項目每年財政資金投入為5 000 萬元，浙江省財政與柯城區財政資金的比例為1 ∶1，資金需要3 年滾動投入。一方面，田園綜合體項目是實現農村生產生活生態的“三生同步”、一二三產業的“三產融合”、農村文化旅游的“三位一體”、推動農村經濟發展的新模式，因此在項目建設上需投入的資金量大。另一方面，柯城區地處浙江省西部經濟欠發達地區，經濟基礎薄弱，財政收入不高，如果地方配套資金比例過高，區級財政資金落實就較為困難。

4.2 該類型田園綜合體項目可復制性不強

由政府高強度的政策支持和公共資源配置傾斜而打造的田園綜合體項目，可復制性不強，不利于政策資源的平衡分配，更不利于農村綜合體項目及農村的長效管理。柯城區石梁溪田園綜合體試點項目是以“全國優勢農產品（柑橘）產業帶”和“最美溪流”石梁溪優美的生態環境為基礎，依托柯城區柑橘優勢產業資源而落地的，項目區農業經濟較為發達，農民的收入和獲得感較強，具備一定的政策資源優勢，但可復制性不強，如果政府財政資金過于傾斜扶持，將影響到其他地區農業經濟的均衡發展。

4.3 資金投入分散

財政資金在推動田園綜合體建設體建設方面確實具有不可替代的作用，但是項目存在資金分散投入的現象，項目建設沒有從多頭分散管理向集中統一管理轉變，沒有從單兵突進向集團作戰轉變，沒有從服務單一目標向全面服務鄉村振興轉變。

5 柯城區財政資金推動項目建設的對策

柯城財政資金在項目投入上應注重田園綜合體建設經驗積累和規律總結，完善相關政策。田園綜合體試點項目應以農村基礎設施為依托，以市場為導向，以新型經營主體為主導，以利益聯結為紐帶，構建全產業鏈，促使項目建設提質增效，將資本、技術和資源要素進行集約化配置，使農業生產、農村生活、農村文化旅游以及其他業態有機結合，促進農村財政融合發展，實現農業增效、農民增收和農村繁榮［3］。

1）合理配置柯城財政配套資金數目。對于經濟欠發達地區，應加大省級以上財政資金支持力度，降低省財政與地方財政資金的比例，減輕柯城財政負擔，調動政府申報項目的積極性。

2）與柯城區農業農村經濟發展規劃相結合，精準做好田園綜合體項目設計，提高財政資金的使用效率。一方面，要與柯城區全域土地綜合整治、農房風貌整治提升、美麗鄉村建設等農業項目相結合，以現有農村為基礎，充分利用農業建設成果，盤活農業資源，積極引導田園綜合體試點項目與村落景區創建融合，使其相互依托，共同促進。另一方面，要因地制宜，根據不同類型地區確定其適宜的發展模式。在田園綜合體的發展規模上，既要鼓勵發展“大而優”，也要鼓勵發展“小而美”。要注重對田園綜合體的時序及節奏的宏觀控制，不急于求成，確保其在鄉村振興中能夠穩健有序發展，真正成為帶動性和輻射力強的產業平臺支撐。

3）要完善財政資金投入機制，創新路徑模式，構建管理新體制，加強技術體系建設，在全面整合現有各渠道農業建設項目和資金的基礎上，堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，明晰部門職責邊界，變“五牛下田”的財政資金多頭分散投入為集中管理統一投入，構建上下銜接、系統完備、運行規范的田園綜合體財政資金管理新體系［4-5］。

6 結語

田園綜合體建設是一項系統工作，除了財政資金外，還需要吸引社會資金參與進來，整合資源、形成合力，才能不斷完善農村基礎設施以及文化配套公共服務設施等。田園綜合體項目更要鼓勵創新財政資金的使用方式，找到金融資本、農戶投入資金、社會資本的平衡點，從而提高財政資金的使用效率。