基于鄉村振興發展戰略的土地整治新思考*

衛田霖

（陜西省土地工程建設集團有限責任公司，陜西 西安 710075）

0 引言

鄉村一直以來都是由自然風景、風土文化等多重特征構成的特色地域綜合體。通常，具有野生態、地域文化、第一生產力等功能，與城區特色相互促進、共同生存，構成人類活動的空間[1]。目前，鄉村振興戰略的主要目的是整改城鄉二者發展的不協調、關系的不對等矛盾，構建人口、土地等多種鄉村發展要素，創造鄉村的新面貌和新氣象[1-2]。其中，基于鄉村振興戰略的土地整治項目，主要以實現經濟、社會、生態、景觀等效益的綜合發展，搭建幸福、美麗鄉村建設體系為目的，為鄉村振興戰略的實施助一臂之力[3-4]。

筆者梳理關于鄉村振興發展戰略下土地整治研究的文獻發現，眾多學者在土地整治的研究成果頗多，易愛軍等[5]在鄉村振興戰略下，對江蘇鄉村土地的集約利用問題開展了研究，指出對鄉村土地進行集約經營是鄉村振興的關鍵；肖盛楊等[6]采用多種方法（資料查閱、數學統計、對比分析和問卷調查），從3方面（社會、經濟、生態）進行了土地整治分析，表明其在鄉村振興方面效果顯著，具有極大的促進作用；薛金禮等[7]進行了全域土地綜合整治研究，提出了全域土地綜合整治是鄉村振興的新選擇；文沛沨[8]開展了對鄉村土地整治助力鄉村振興的研究，表達了優化產業結構的重要性；肖磊[9]進行了全域土地綜合整治轉型發展研究，提出了土地整治優化轉型的新構思，同時總結了其實施的路徑；萬婷等[10]利用多種方法（文獻研究和總結歸納），從不同的角度對土地整治研究進行了分析，提出應該加深土地整治與農業產業發展相關的研究。

從上述內容可知，眾多學者從集約利用問題、多手段、整治優化等角度進行了土地整治研究，而從鄉村振興視角對土地整治進行的新思考、實際效益和實施策略等多角度進行的研究尚不多見。因此，為了做好關于土地整治對鄉村振興的影響研究，探討土地整治的意義，激活鄉村新發展，本研究將分別從土地整治的重要性、創新思考及實際效益等，進行土地整治策略綜合分析。

1 鄉村振興發展戰略中土地整治的重要性

1.1 鄉村振興發展戰略背景下土地整治的意義

鄉村振興要執行7個原則（堅持黨管農村工作，堅持農業農村優先發展，堅持農民主體地位，堅持鄉村全面振興，堅持城鄉融合發展，堅持人與自然和諧共生，堅持因地制宜、循序漸進），其根本任務是實現鄉村的產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕[11-12]。

因此，在鄉村振興戰略的前提下，土地整治的重要意義主要體現在3個部分。首先，可開展城鄉一體化發展的新思考，推動鄉村全方面發展，促進城鄉之間的可協調，進行土地空間資源差異性的有機融合，達到城鄉結合與統籌；其次，可促進鄉村內多元化新型產業的融合和發展，推動當地的特色農業與其他產業之間的整合，改善農作物的種植環境，減少自然災害對成品的影響，并且可為基礎農業發展傾注平衡力，帶動其他產業鏈的發展，提高土地資源的綜合效益，促進產業融合；最后，可促進鄉村自然生態的融合，減少鄉村頻發的自然危害，促使經濟、生態發展，達到生態融合。

1.2 土地整治的內容、基本原則及存在的問題

1.2.1 土地整治的內容

土地整治通常是指對低效、不合理或未利用的土地進行綜合有效的治理，及對生產建設破壞和自然災害迫害的土地進行恢復利用，從而全面提高土地綜合利用率的活動[13]。在《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》中，提出了以耕地面積不減少和質量有提高、建設用地總量減少、農村生產生活條件和生態環境改善為目標，按照政府主導、整合資金、維護權益的要求，構建“山水林田湖草生命共同體”新型土地整治模式，并要保護自然人文景觀及生態環境，保護生物多樣性，傳承鄉村文化景觀特色[12]。

1.2.2 土地整治的原則

結合鄉村振興戰略的目標，首先，土地整治工作應從多個方面進行考量，注重各個因素之間的關聯性，盡可能地使土地整治工作的內容發揮出理想的效果，進而提高土地資源利用率（系統化原則）；其次，基于客觀科學的創新思維，對信息數據進行加強收集、整理，以專業的技術構建科學和完善的指標體系與評價模型，從而提高該工作的專業性和充分發揮其科學性（技術性原則）；再次，在其工作的過程中將多個目標內容綜合考慮，利用相應的政策，創造多重效益，進而可實現鄉村的經濟、生態發展（目標多樣性原則）；最后，基于各鄉村的自然資源、農業生產、社會經濟等各方面的不同，因地制宜地進行各個鄉村文化的特色發展（差異化原則）[14-15]。

1.2.3 土地整治存在的問題

首先，目前鄉村土地使用形式不規范，每戶土地資源使用率低下，人均建設用地面積高達163.22 m2，均超出國家規定的標準上限，且鄉村基礎建設整體分散。伴隨城鎮化的推進，大量鄉村勞動人民向縣城或者地級市涌入，其中較多勞動者常年在外務工，其戶籍所在的農村用地與居住地多處于閑置狀態，形成了大量的空心戶，僅留下了少部分沒有耕作能力的兒童和老人，更有甚者，部分鄉村直接成為空心村（多以“空心戶”體現），大大降低了鄉村規劃的指導性、實操性，脫離了鄉村特色的人地關系，進而導致土地荒廢和土地整治困難[16]。其次，少有鄉村為公共設施留有用地，其中有該部分內容的鄉村，又存在很多問題，雖已進行了整治，但鄉村較多的基礎建設仍需進一步修繕，主要包括鄉村排水、垃圾處理、公共設備等內容，可見基礎設施下的土地整治問題猶在[14-15]。再次，根據線下調查情況可知，大部分鄉村居民點的分布十分無序，導致鄉村整體的布局雜亂，且由于保留的傳統建筑與新建建筑的形象差異較大，導致鄉村風貌保留仍然存在很大的矛盾[16-17]。最后，土地開發包括鄉村的標準農田建設、水利建設等，導致土地整治項目的資金渠道、使用范圍等不相同，嚴重缺乏統一性的政策標準，使得多項資金不能有效整合，難以發揮資金疊加的最大效用，存在重復投資的浪費現象[12]。

2 基于鄉村振興發展戰略土地整治的創新思考

2.1 激活鄉村發展的基本要素

鄉村區域系統是鄉村人、地關系的重要系統，其中土地是核心要素[7]。進行土地全面整治，可有效提高土地使用率，優化土地資源完整性，明確土地未來的發展趨勢，最終加強土地資源配置，進而提升價值[4]。通常，從多方面、多功能進行土地整治轉型，可強化其對鄉村發展要素的全方位帶動作用[8]。又由于土地整治項目以土地為基本要素和核心，利用產業化發展、生態重建等渠道，可激活鄉村發展的各個基本要素，最終實現農村現代化發展[7]。

2.2 重塑鄉村新型產業的形態

目前，鄉村土地整治項目逐漸向生態環境的全面治理轉型，這有利于改善鄉村生活、生產條件，解決土地分散化問題，加快農業現代化、機械化發展。另外，優選新型經營主體進行培育，同時加入多樣的資本、先進的技術，將全面拓展鄉村發展的空間，豐富鄉村產業發展形態，通過多手段、多方面進行綜合性土地整治活動，最終利用特色效應帶動產業發展和轉型[15-16]。

2.2.1 進行文化建設，拓展鄉村鄉風文明

鄉風文明是助力鄉村振興戰略發展的重要一環，大力推動著鄉村文化建設的發展。它是基于土地整治項目來完善鄉村基礎設施、生態環境、人文活動的建設，并改善鄉村居住環境，實行多元文化建設，以及修建、整改鄉村文化活動場所和其配套設施，致力于積極發展社會主義核心價值觀，努力發掘優秀傳統文化，最終建設“三美”（生活、精神、人文）鄉村，打造極具優良鄉風文明的鄉村[17]。

2.2.2 建設美麗鄉村，開發鄉村宜居生態

在不破壞傳統鄉村風貌的基礎上，按照“全面規劃、對口設計、綜合整改”的要求，從鄉村道路、交通設施、水利工程、污水與垃圾處理等方面，進行基本的土地整改，且將山川、湖泊、田園等要素有機結合，最終加強生態環境的保護，建設美麗鄉村，促進自然與人文環境相和諧，打造鄉村宜居生態環境[11,14]。

2.2.3 發展多種新型產業，帶領鄉村走向富裕

可從鄉村風貌中，選擇具有地理優勢、鮮明特色或獨特歷史文化的區域，進行土地綜合整治，提升鄉村特定區域景觀的獨特性。也可利用先進、科學的農業生產技術，促進農業機械化、規模化經營，還可積極發展林、牧、副、漁等產業，豐富農業產業的結構，推動各產業間的融合，最終促使鄉村特色產業相互扶持，帶領鄉村走向富裕[9,17]。

3 土地整治產生的實際效益

在鄉村振興發展戰略的背景下，進行土地整治，具有以下效益：首先，完善和補充了鄉村的耕地面積，提高了耕地的利用率和農業生產能力，擴大了農業生產經營體量，加大了收益率和人均收入（經濟效益）；其次，有效地安排了鄉村土地，合理規劃鄉村的建設用地，降低了土地退化速度，極大地提高了土地利用率，并且滿足了多方面用地需求，提升了土地生態環境和效益（生態效益）；最后，對鄉村建設用地進行整治和合理規劃，加強公共區域基礎設施的建設和環境保護，提高鄉村的綠化覆蓋率，致力于打造生態宜居的美麗鄉村，依據鄉村的特色充分發揚鄉村風光（社會效益）[18-19]。總之，通過對鄉村的土地進行整治，可為鄉村振興的實現奠定良好的基礎。

4 結論

本研究基于鄉村振興發展戰略的背景下，對土地整治策略進行了新的思考，其主要結論與政策啟示如下：

1）鄉村振興離不開土地整治，兩者是相輔相成的關系，前者可為后者提供好的政策基礎，后者可為前者在各個方面的發展提供核心支撐；

2）鄉村的新發展是思想的轉變，體現在綜合人、地的新關系，最主要的是鄉村人的思想轉變成可持續發展；

3）鄉村振興發展離不開根本的土地整治，應基于土地整治加大鄉村新生產、新生態、新文化、新風貌的可持續發展，開拓鄉村現代化前進的方向。