淺析中國耕地休耕空間配置研究趨勢

陳 劍

（重慶市建設用地事務中心，重慶 渝北 401121）

農業是國民經濟發展的基礎,農業發展關系國計民生,關乎中國特色社會主義事業的發展大局。作為農業大國,在發展現代農業的過程中,國家始終本著合理利用有限土地資源,提高農業經濟效益的基本原則。基于此,農業農村部等部門大力推行輪作休耕制度,從而促進農業的可持續發展。輪作休耕在2016年開始試點,為了深化落實十九大精神和2018年、2019年中央一號文件的要求,財政部、農業農村部對于輪作休耕試點進行了統籌部署。截止到2018年，我國輪作休耕制度試點規模已達3000萬畝,到2020年輪作休耕面積即達到5000萬畝。由此可見,深入理解輪作休耕的現實意義,科學規劃輪作休耕實現途徑，已經成為各級農業部門的工作重點。

實施耕地輪作休耕這一制度既可以產出高質量農產品,保障當代人的生活需求,又能讓耕地休養生息,增加肥力,可持續發展。為確保我國糧食安全,耕地輪作休耕勢在必行。本文提出我國農民采用輪作休耕的必要性,指出當前耕地輪作休耕存在的諸多問題,并給出促進我國耕地輪作休耕的對策。

1.中國耕地休耕制度試點進展及其空間配置問題

耕地輪作休耕制度是中國實施“藏糧于地、藏糧于技”的長遠戰略。自2016年試點以來，中國已基本形成“中央統籌、省級負責、縣級實施”的休耕工作機制，在組織方式和技術模式等方面形成了較為成熟的體系，也初步建立了休耕面積變化遙感監測和耕地質量土壤監測的監督手段。目前，已在河北、湖南、云南、貴州、甘肅、新疆和黑龍江7個省份開展了休耕試點，休耕總面積從2016年的7.73×104hm2到2019年的33.33×104hm2。然而，在休耕試點過程中，可能產生因休耕地錯配而導致出現“休耕區域選擇結果與休耕制度目標相悖”等休耕效率和效益受損問題，這些問題都歸屬于休耕空間配置的理論和技術問題。

2.中國耕地休耕空間配置研究現狀

耕地休耕空間配置包括休耕規模測算、休耕區域空間布局和休耕模式空間布局三個方面的內容，休耕規模測算是休耕區域空間布局的依據；休耕區域布局是休耕模式空間布局的基礎；休耕模式空間布局是休耕技術在空間上的可視化表達。

2.1 休耕空間配置基礎理論

陳展圖等初步構建了休耕空間配置的基礎理論架構，認為休耕地的空間配置是將休耕區域、休耕規模和休耕時間進行優化組合，實現對休耕“定位、定量、定序”的宏觀調控。石飛等較系統地闡釋了休耕空間配置思路與過程，并提出了中國耕地休耕空間配置亟需的關鍵問題。俞振寧等闡釋了休耕規模與空間布局之間的關系，認為理論上確定休耕規模是一個難度很大的技術性問題，需要考慮時間尺度、區域類型以及潛在的休耕效益予以不同尺度的空間表達。

2.2 休耕規模測算

羅婷婷等根據二調、退耕還林等數據，提出二調新增的0.13×108hm2耕地應主要納入休耕系統，全國休耕比例控制在6%～8%。李凡凡等定量地預測出2015年中國可休耕規模為974931.92hm2。龍玉琴等綜合糧食安全與生態安全的視角，得到中國31個省份（直轄市、自治區）可休耕耕地規模為1690.3×104hm2。Lu et al基于耕地糧食生產潛力測算了2016年可拿出6.28%～9.54%比例的耕地用于休耕，即休耕面積為850.22×104hm2～1291.57×104 hm2，并預測出在經濟低速增長情景和經濟中高速增長下，2030年中國分別有5.69%和0.53%的耕地可用于休耕。石飛等從耕地資源承載力視角，采用能值分析方法和生態足跡方法，測算了貴州省松桃縣2016年休耕規模。

2.3 休耕區域空間布局

中國計劃式休耕應該是三類耕地：地處生態敏感區的耕地；產量較低的中低產田；適宜耕種、目前產量較高，但存在地力下降趨勢的耕地。具體而言，根據區域生態環境產業布局和結構調整方向，重點關注導致區域生態環境退化的主要成因，明確適于輪作休耕的耕地資源數量（如面積、范圍、規模）和質量（如生產功能、環境功能、生態功能），通過輪作、休耕、退耕、替代種植等多種方式，提出針對性區域差異化的休耕技術方案，并開展綜合治理示范與推廣。Shi et al以中國西南地區為例，利用多源數據，通過構建耕地休耕綜合指數（ILF），模擬西南地區不同空間尺度的耕地休耕空間分布。趙雲泰等從自然質量條件、耕地利用強度和經濟保障水平，構建了休耕空間適宜性評價指標體系，預測低、中、高3種經濟發展速度下不同糧食自給率情景的休耕區域。楊慶媛等構建了貴州省晴隆縣耕地生態系統脆弱性評價指標體系，得到了全縣休耕地空間分布狀況，按照一定的優選標準確定了休耕時序，將全縣空間布局劃分為“三級五類”。

2.4 休耕模式空間布局

目前對休耕模式研究較多，但其空間布局研究鮮見。王志強等針對我國地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化區的輪作休耕制度，分別提出了恢復平衡型、環境修復型和生態保護型輪作休耕技術措施。蘇康傳等提出中國5種差異化休耕模式與3種技術措施。2010年，泗縣的耕耘農機專業合作社在流轉的5.33hm2耕地上探索休耕輪作，即把傳統的種植模式（一年兩熟制，即一麥一稻）改成休耕輪作種植模式（兩年三熟制，即花生—小麥—水稻），取得了較好經濟效益。吉林省近年來大力推廣玉米高光效休耕輪作栽培技術，3年完成一個耕作周期，4年完成一個輪回。

3.中國耕地休耕空間配置研究趨勢

通過分析中國耕地休耕空間配置研究現狀，盡管該領域研究取得了較為豐碩的成果，但是由于中國耕地休耕試點時間很短不到5年，且發達國家及地區以及中國臺灣地區的休耕空間配置理論與實踐可借鑒的較少，導致中國休耕空間配置研究在很多方面及其匱乏，難以跟進指導中國耕地休耕空間配置實踐，使得試點過程中出現了許多休耕地錯配并與休耕目標相悖的問題。鑒于此，有必要準確把脈中國耕地休耕空間配置研究趨勢。筆者以為，今后該領域有以下五個方面的重要內容亟待加強研究，拓寬交叉學科領域和縱深理論體系。

3.1 緊緊圍繞綠色發展、生態文明建設等可持續發展理念，從耕地健康理論視角診斷識別休耕地

耕地健康研究最早可追溯到1941年Aldo Leopold（1941）首次提出土地健康（Land Health）概念，認為土地有機體健康應該與人體有機體健康一樣，健康的土地是指被人類占領而沒有使其功能受到破壞的狀況，土地健康體現了土地內部本身的自我更新能力。顯然，土地健康是基于可持續發展理念，使得土地能夠得到永續利用。后來演化為土壤質量和土壤健康，趙其國等認為土壤質量和土壤健康概念相同，科學家喜歡用前者，農民喜歡用后者，是指在生態系統的范圍內，維持生物的生產力、保護環境質量以及促進動植物健康的能力。鄖文聚等提出耕地健康的概念，將傳統土壤質量概念與可持續發展理念進行中國式結合，從四個維度闡述了耕地健康的本質內涵：一是耕地本體健康，包括肥力和自凈能力；二是耕地母體健康，即耕地生產的農產品的安全；三是耕地受體健康，即耕地所生產農產品為人類所食用的安全風險；四是耕地系統健康，即耕地系統向地球系統排放物質的環境風險。耕地健康定量化實證側重于耕地土壤污染評價和綜合考慮了耕地質量、產能和環境等方面的研究取得了一定的成果。

綜上所述，耕地健康理論和實證的不斷豐富，為休耕地診斷識別提供了良好的技術方法。在綠色發展、生態文明建設的背景之下，2019年6月發布了“中國耕地健康指數”，該指數是以農用地分等定級技術體系為基礎，構建“耕地質量”“耕地產能”兩套評價指標體系，評價了29 省（區、市）的58 個試點縣的耕地質量和產能指數，形成“全國耕地質量分布圖”和“全國耕地產能分布圖”，評價了試點縣的耕地健康類型。休耕地診斷識別的指標體系選取可以借鑒農業部門的《耕地地力調查與質量評價技術規程》（NY/T 1634-2008）和《耕地質量等級》（GB/T 33469-2016），以及自然資源部門的《農用地分等規程》（GB/T 28407-2012）、《農用地定級規程》（GB/T 28405-2012）和《耕地質量調查監測評價規范》（試用稿）等規程標準。

3.2 將土地整治、撂荒、農業產業發展等領域與休耕空間配置相結合開展綜合研究，拓寬休耕空間配置影響因素

土地整治是通過土地平整、灌溉與排水、田間道路等工程措施，對耕地進行綜合治理，從而增加有效耕地面積、提高耕地質量的行為活動。撂荒是指荒地開墾種植幾年后，較長時期棄而不種，待地力恢復后再行墾殖的一種土地利用方式，在生產實踐中，當休閑年限在兩年以上并占到整個輪作周期的三分之二以上時，也稱為撂荒。農業產業發展會選擇集中連片、耕地質量較好、沒有撂荒的耕地。休耕是針對生態退化嚴重地區、地下水超采區、重金屬污染區等區域，采取翻耕、種植豆科作物等土壤改良措施，提高耕地地力和鞏固耕地產能的一種主動行為活動。

顯然，土地整治、撂荒、農業產業發展等，都將影響休耕空間配置的過程和結果。土地整治是輪作休耕的一種形式，帶來土地利用方面的變化進一步作用于農戶的土地利用行為，將影響休耕地選取結果。撂荒不是由于耕地本身造成的，而是農戶的社會經濟活動選擇的結果。有研究結果表明，農戶更愿意將撂荒地拿來休耕，其休耕補助相對較低，但休耕成本較高。那么，到底哪些撂荒地進行休耕才能休耕效果最大化？從調研來看，休耕地恢復以后，會優先發展農業產業，促進了農業的可持續發展，但如果沒有得到充分利用，又會出現撂荒現象，休耕成果無法鞏固。

3.3 休耕地選取考慮休耕投入——產出的區域差異性，加強休耕空間配置的科學應用性

目前的休耕補助都是以省為單位統一標準，并未考慮區域差異性，導致休耕政策難以推行和落實。實際上，“縣級實施”過程中休耕投入——產出存在空間差異性，加上不同的休耕補助模式，只要參與休耕的某個利益主體的利益受損，都將使得休耕中途放棄或利益鏈條瓦解。以貴州省松桃縣為例，參與休耕補助分配的利益主體為農戶和新型經營主體（種植大戶、農民專業合作社、公司企業、村集體經濟合作社），2017年的休耕補助由原來的1000元/畝降低至500元/畝。由于各區域的耕地本地條件、自然環境、經濟發展水平等不同，且選取了不同的休耕補助利益分配模式，導致有些區域沒有利潤甚至倒貼，于是休耕停止或者管護主體的新型經營主體為節約成本開始偷工減料，大大降低了休耕效果。因此，有必要從投入——產出視角，分析決策變量、狀態變量和損益值，進而了解各區域休耕可行性，為休耕區域選擇以及休耕空間配置提供科學參考。

3.4 休耕效能評價將提高休耕地選取的精準性，是今后休耕空間配置研究的重要命題

2016年10 月，農業農村部發布《輪作休耕試點區域耕地質量監測方案》，各休耕試點縣農業農村局開始在試點區域布設休耕質量監測點。由于監測數據時間較短，加上數據具有嚴格保密性，使得休耕效能評價方面的研究較為少見。然而，休耕效能評價能夠精確判定休耕地塊的實施效果，用于指導休耕政策的延續開展。一旦了解各區域休耕地實施效果，就能在空間上準確布局不同的休耕技術和休耕管護模式，從而提高休耕空間配置的精確度，也將減少休耕補助的損失浪費。