農村環境治理中農民參與的困境與對策探析

王 立

（廣西大學公共管理學院，廣西 南寧 530004）

1.文獻與問題

進入新時代以來，美麗鄉村建設已經成為我國推進農村社會治理的一個重要議題，也被認為是推進脫貧攻堅、美麗鄉村建設和振興發展戰略的一項基礎性任務。農民既是農村生態環境問題的制造者，又是對農村生態環境和社會經濟發展直接效益的相關者，因此，農民應該是農村生態環境治理的一個核心力量和主體。然而在農村生態環境治理的實踐中，"干部在干，群眾在看"已經成為了一個比較常見的現象。"干部在干，群眾在看"成為了一種比較普遍的現象。黃森蔚等(2017)通過調查農村環境污染治理工作中的社會公眾參與情況分析發現:86.7%的農民表示沒有參加過環境治理的工作;5.7%的群眾表示曾向當地政府部門和機構提出反映有關保護水環境的意見和建議;僅有2.2%的村民表示曾經參加過與環境保護密切相關的社會公眾意見調查。

為何農民參與環境治理的意愿比較低？導致村民不參與的原因有哪些？梳理現有研究發現，利益論和效用論是兩種最主要的解釋。利益論強調參與的驅動因素和出發點是為了尋得物質利益。物質利益成為了影響公民參與的關鍵因素。曼瑟爾·奧爾森和唐斯認為，多數人缺乏參與意愿并非是無知的表現，而是經過理性思考得出的結論；在考慮是否參與時，理性的個人總是會提出這樣的問題：“如果參與這項活動，我會得到哪些若不參加就無法得到的東西?”在理性經濟人假設下，村民對于公共性較大的農村環境治理的內生動力不足，容易出現“搭便車”的現象。因此，參與是經過深思熟慮、權衡利弊之后做出的利己理性決策。效用論從個人“參與-效能”的角度分析公民不參與的原因。如果群眾并沒有因為自身的參與而給社會帶來改變，或者沒有得到政府部門的重視，都會影響到他們參與社會活動的熱情。政治效能感會影響公民政治參與強度、歸因方式、參與行為選擇等。如果說利益論和效用論制約了村民參與的內生性動力，那么傳統“自上而下”的政府主導型治理模式在一定程度上抑制了村民參與的外生性動力。傳統的官本位的思想重政府、輕群眾，而且群眾多是服從的心理，難以有效的表達自身需求。

相關文獻很少關注村民參與的個體文化心理和能力因素。本文主要從村民依賴和參與上限兩個方面著手，探究影響村民參與困境的原因，并提出相應對策提高農民的參與度。

2.農村參與困境分析

2.1 農民資源依賴弱化

在社會愈加多元化的發展進程中，農民對農村資源依賴弱化越來越明顯。在人民公社時期，國家、生產隊和農民之間的權力關系及其利益斗爭的焦點是農業剩余產品，而且在農民不獨立擁有土地的情況下，其在農業生產、流通都高度集體化的體制中無法自由支配農業剩余產品，往往會形成農民對地方干部的依附關系。當集體化體制牢牢控制農民賴以生存的土地時，也就控制了農民生活的主要經濟來源，農民無法做出選擇，從而對基層組織、村隊干部和土地存在較強依賴。人民公社時期，村隊干部強大的動員能力來自于強制性的管控手段，政府控制土地就控制了農民的相對自由。對于農民來說，是否參與、如何參與是由政府“強制”支配的。改革開放以后，家庭聯產承包責任制的推行瓦解了人民公社體制，農村再一次回到以家庭為單位的小農經濟時代，農民對基層政府組織的強依附關系驟然瓦解。隨著改革開放進程的推進，依托工業化、城鎮化快速發展的便車，獲得自由的農民大量脫離農村進城務工，從事工業、服務業等非農生產。土地不再是農民唯一的經濟來源，農業經營收入也已不再是影響農民生活的關鍵因素。以土地為根的農民依賴對象不再是土地，被工業、服務業取而代之，而且部分農民永久脫離了農民身份。農村越來越難以滿足農民日益增長的多元化需求，農民與農村的關系越來越疏遠，農民對農村公共環境的關注度也越來越低。當村莊不足以提供農民經濟所需的生產資料時，農民就不會花費自身有限的精力來建設村莊，其外在行為更多是對政府主導的環境治理工作漠不關心。

2.2 農民情感依賴弱化

農民與農村的情感關系隨著工業化進程的不斷推進而逐漸減弱?！坝H族化”的宗族網絡關系是傳統農村的顯著關系特征，鄉土社會聚族而居的典型特點依然廣泛存在，農民的社會關系往往以宗族網絡為基礎而展開，并互相有著深遠的影響。工業化的進程推動了農民向城市流動，繼而脫離農村的農民會帶動家族網內的成員向城市遷移，從而衍生出一種家族式的農村脫離。農村勞動力流動程度不但與宗族網絡規模有關系，還與宗族網絡強度關聯較大。因此，越是宗族關系感情穩固的村莊，越容易集體性遷出，且回村欲望越低。以家族式脫離村莊造成的農民與農村情感關系的疏遠，往往難以恢復。一旦農民長期脫離村莊，其外在行為表現更多的是對村莊環境治理漠不關心，并造成農村環境治理無人參與的困境。

2.3 更注重個人利益

從農民自身利益角度來看，更大的經濟收入依舊是農民的首選目標。農民參與村莊的集體活動都需要付出一定的參與成本，包括時間、精力，甚至是經濟支出，然而更重要的是，如果農民選擇不參與，依舊可以享受別人參與而帶來的種種利益。因此，農民為了減少付出往往會選擇不參與，即使參與到公共服務當中，也只做一些與自身利益緊密相關的事情，或者通過不正當的手段損害公共服務的公平性。

2.4 傳統的環境觀念

農民難以改變的傳統環境觀念表現在，一是農民們普遍認為提供公共服務本身就是政府做的事，參不參與和自己并沒有太多的直接聯系。這一點從側面反映出農民對地方政府某種意義上的依賴；二是認為參與社會公共服務只是個走形式， 最終如何治理還是以政府的要求為準，這種心態和觀念限制了其積極性；三是農村年輕勞力大量外流，在村農民觀念改變較難。

2.5 非組織化參與

農民參與能力不足除了有上述表現之外，其最根本的不足表現為組織載體缺失，農民參與原子化、碎片化。村民在參與本村生態環境治理過程中，當不能表達自身利益訴求時，只能采取“抗爭”的方式來維護自己利益，并對參與公共事務失去積極性。

因此，情感依賴與資源依賴導致農民依賴的弱化，個人利益、環保意識、非組織化參與導致農民參與上限不足，最終影響到農民的不參與行為。

3.破解農民參與困境的對策

農村依賴弱化以及參與上限導致了農民在農村環境治理中的不參與。針對農村環境治理中的農民不參與問題，需要貫徹“中和”理念，既要通過順應發展規律適度而行，也要正視矛盾差異，協調統一。因此，要從根本上解決農村生態環境中農民參與的問題就必須運用“中和”思維，培育農民與國家、農民與村莊社區的依賴性，強化農民參與的組織化水平，培育農民環保意識與集體精神。

第一，培育農民與國家、農民與村莊社區的依賴關系。在農業市場化條件下，農村勞動力大規模流動使得農民的收入結構出現了明顯分化，農業收入已不再是農民的主要收入來源，農民對土地的依賴關系明顯降低，農民對于農村社區的依賴程度遠不如以前那么強烈。政府主導的農村治理包括環境治理要成功動員村民參與并形成村莊集體行動就需要轉變地方政府的治理思維，實現農村治理由管制向服務轉型，并大力發展集體經濟。通過公共服務重構政府與農民互惠互賴的關系，通過大力發展集體經濟來重構村民與村莊社區的依賴關系，將成為未來農村治理的主要方向。

第二，強化農民參與的組織化水平。引領農民成立農村基層環保組織，將原子化、碎片化的農民通過具體的集體活動整合起來，以提升農民參與的歸屬感，增強農民參與環境治理的積極性與責任心，突破農民參與上限。同時，只有在組織化參與中，才能強化農民之間的情感紐帶，培育農民合作意識與協調能力。