信息化技術在城鄉規劃領域的應用研究

呂振亞

許昌市規劃信息中心 河南 許昌 461000

1 信息化技術在城鄉規劃領域的應用

我國信息化技術在城鄉規劃領域的應用起步于20世紀80年代，是政府組成部門信息化開展應用較早、技術種類較多、構建難度較大、發展速度較快的信息化行業。以武漢、廣州等地為代表的規劃信息化技術應用先發城市，先后引入了地理信息系統、全球定位、衛星遙感、計算機輔助設計等先進技術，構建出城市規劃設計、規劃管理、三維輔助決策、遙感監測、規劃公眾參與等業務系統，率先實現了規劃工作主要環節的人機互動信息化。

1.1 內先進地市信息化技術在城鄉規劃領域的應用情況

1.1.1 廣州市。廣州市20世紀80年代開始規劃信息化建設，前期主要研發了地下管線信息系統、“一站式”窗口業務系統、空間地理數據庫和建筑三維審批等相關系統。2016年啟動“多規合一”工作，按照“規劃引領、平臺整合、市區聯動、部門協同”的總體思路，優先選擇了14項條件成熟的專項規劃開展“多規合一”。廣州市重點建設的“多規合一”信息平臺完成了“3大整合”：一是流程整合，優化項目審批流程和國土、規劃業務流程；二是數據整合，集成基礎地理、空間規劃、行政審批、政務大數據和開放大數據5大數據；三是系統整合，整合空間規劃、國土管理、行政審批、項目管理、共享服務5大系統，形成橫向貫通市級各部門，向上對接部、省信息系統，向下聯動各區系統的大平臺，為推進全國“多規合一”提供了有益借鑒。

1.1.2 武漢市。武漢市規劃信息化建設起步于1992年，目前構建了“1個中心（即信息資源管理中心）、3項工程（即數字國土、數字規劃和數字城市工程）、5類系統（即調查采集類、設計支撐類、集成監管類、分析決策類、公共服務類系統）、6項支撐（即信息化組織機構、制度、技術、人才、經費和標準）”的國土規劃信息化工作框架，有力推進了信息化建設的協調發展，數字城市智慧城市建設全國領先，為服務武漢市城市建設、提高政府行政效能、促進政務公開、提供便民服務發揮了重要的作用。

1.1.3 南京市。南京市規劃信息化建設始于1998年，市先后建立了規劃編制管理信息系統、規劃用地管理系統、市政交通規劃信息平臺、南京地理信息公共服務平臺、城市設計三維平臺等20多個系統和平臺。其中，“南京數字規劃”信息平臺，實現了從地形圖現狀到控制性詳細規劃、規劃方案、規劃許可、施工前驗線、竣工測量和建設后的現勢性地形圖更新的全過程的、圖文一體化的動態跟蹤、管理和監控。

1.2 國內先進地市信息化技術在城鄉規劃領域的應用經驗

1.2.1 與時俱進，搶抓時代機遇。20世紀80年代計算機技術、地理信息技術剛剛出現，武漢、廣州等地就將新技術與規劃工作相結合，先后建立了3個版本（基于無線通信技術、基于虛擬專用網技術和基于IOS）的辦公自動化系統及規劃信息平臺。近年來，在國家提出空間規劃體系改革和“多規合一”相關要求后，武漢、廣州等地又率先探索，通過建設“多規合一”信息平臺，整合國土、規劃、發改、環保等數據資源，在行業部門之間實現了技術和業務的互通互聯、共建共享。如武漢市2014年4月出臺了《關于印發武漢市國土規劃信息資源整合共享平臺建設方案的通知》，通過國土規劃共享平臺，建立了一套完整的國土規劃大數據管理與應用體系。廣州市2012年在全國特大城市中率先開展“三規合一”，待“三規合一”相對成熟后啟動“多規合一”，并頒布了《廣州市“多規合一”工作方案》。通過分析國土規劃和各相關部門專業規劃的核心內容、管控要素、用地標準以及實施機制等，將環保、體育、衛生、交通、市政、水務等多個部門的專業規劃納入“一張圖”平臺，構建起各類規劃定位清晰、功能互補、統一銜接的規劃協調機制。

1.2.2 全域普查，現狀數據建庫。廣州市“多規合一”探索中，在全域劃定19300多個覆蓋城鄉的標準化網絡，以網格為單位進行摸查，發動市、區、街鎮約10萬人參與大普查，共核查道路街巷16萬條，建筑物437余棟，以及人口、單位等現狀信息，又將各種空間要素信息疊加，實現可定位、可計算、可分析、可評估、可考核的用地、設施、社會、經濟現狀一張圖。武漢市在數據生產、發布、注冊、更新過程中，建立了信息共享標準體系，為信息共享連通了道路。其國土規劃大數據管理與應用系統，不僅包含國土、規劃等信息資源，還集成了環保、民政、公安等部門的人口、環境、資源等信息，建立了1千多個圖層的專題地理信息庫。

1.2.3 強化標準，數據共建共享。廈門市多規合一業務協同平臺，不僅統一全市空間坐標體系和數據標準，保障空間信息共享，而且統一系統接口標準，支持各單位業務系統與平臺的信息交換。各部門通過平臺對數據共用共享，就業務共商共議，并以此為基礎著力于空間的共治共管。廣州市按照“一數一源、集中統一分享、分層分級管理”的數據治理觀念，通過提供數據模板、統一標準和統一坐標系，對新收集的全市土地利用現狀、公共服務設施等現狀數據整理、拼合和符號化，形成了全域用地現狀、公共服務設施、道路交通、地名地址和標準建筑物等專項圖，為“多規合一”提供數據支撐。南京市制定了數據采集標準和GIS建庫標準，數據中心涵蓋了基礎測繪成果、規劃編制成果、規劃實施管理成果及相關政務信息等各類信息資源。

1.2.4 立足于用，健全配套制度。武漢市在推動國土規劃信息資源整合中，出臺了《武漢市國土資源和規劃局技術信息管理辦法》、《武漢市國土資源和規劃局規劃數據共建共享管理規定》等相關配套文件；廈門市在多規合一業務協同平臺實踐中，建立了《多規合一空間規劃管理辦法》、《生態控制線管理實施規定》等一系列部門業務聯動制度。南京市在推行電子報批中，頒布了《南京市規劃局建筑工程規劃審批數字報建規定》、《關于簡化規劃審批中涉及建筑面積核算的有關問題的通知》等配套文件。

2 信息化技術在城鄉規劃領域應用中存在的問題

我國大部分地區在信息化發展過程中，面臨規劃信息化應用起步晚、應用層次淺、數據標準尚未統一、規章制度有待健全等問題，主要表現為：

2.1 頂層設計不系統

規劃信息化建設在頂層設計和政策支持上缺位，發展相對緩慢。隨著新技術應用廣度、深度的不斷拓展和改革的不斷深入，空間規劃體系及多規合一等問題接踵而來，如不抓住“放管服”背景下的改革機遇，抓緊布局規劃信息化工作，后續工作開展將困難重重。

2.2 基礎資料不清楚

城市精細化管理及智慧化建設的前提，是多種、多源基礎數據的信息化。于規劃工作而言，對城市基礎信息的空間化定位要求較高，尤其是涉及空間管理的地形、地貌及人口分布等規劃資料。目前，我國大部分地區尚未開展全面性、全域性地理信息普查，部分領域雖進行了行業普查，但空間位置缺失或數據不精準。數據資源信息化建設緩慢，并無法同系統平臺建設相協調[1]。此外，已進行空間定位的基礎資料，也存在坐標系未統一、標準不一致等問題，難以形成區域“一張圖”。

2.3 機制建設不完善

信息化技術在城鄉規劃領域的推廣應用需要配套建設相關機制和制度。目前，大部分規劃信息化建設和應用相對分散，尚未建立統一的信息資源匯交機制，缺少“共建、共用、共享”的信息資源流轉體系，較少考慮跨部門的共用。特別是空間規劃信息數據交換中，不同部門之間互聯互通難、信息共享難等問題仍然存在，建設分散化、應用條塊化、信息割裂化和服務碎片化等現象仍較為突出。另外，規劃信息化技術的組織架構、建章立制、項目管理、系統開發、數據入庫、應用研究等方面尚未建立統一的、操作性強的制度保障機制。建設過程中相應的經費保障機制、應用共享機制、信息化安全與應急保障機制、信息化工作考核機制和人才隊伍建設培養機制等也有待完善。

2.4 多種規劃未合一

在國家空間規劃體系和“多規合一”新形勢下，“多規合一”已勢在必行，而建立“多規合一”信息平臺是開展這項工作的必選項。據城市規劃協會統計，目前我國有法定依據的各類規劃就有80余種，非法定規劃更是不計其數[2]。部分地市多規共存現象普遍，且未在空間位置上準確套合。

建議提前謀劃、抓緊布局多規合一相關工作，并在統一的“多規合一”平臺上建立控制線體系，以優化空間布局，有效配置土地資源，提高空間管控水平和治理能力。

3 信息化在城鄉規劃領域的應用建議

《深化黨和國家機構改革方案》決定“組建自然資源部”，并賦予其“建立空間規劃體系并監督實施”的重要職責。規劃信息化工作涉及信息化行政管理、基礎設施建設、數據管理服務、信息系統開發、技術應用研究、日常綜合服務等各個方面，技術更新快、建設周期長、投入資金多。先進地市規劃信息化建設之所以取得實效，在于立足本市實際，緊跟時代步伐，完善配套，逐步建立了全方位的、多層面的系統開發、推廣、應用、維護等實施方案，并持之以恒推進信息化工作。針對信息化在城鄉規劃領域的應用，建議如下：

3.1 搶抓機遇，做好頂層設計

抓住新一輪機構改革及“放管服”的機遇，抓緊制定本地區規劃信息化戰略層面的頂層設計。建議部門成立專項工作領導小組，統一調配數據、人、財等專項資源。可邀請國內行業專家協助制定規劃信息化五年發展規劃。或采用公開招標方式，確定國內較有經驗的信息化頂層設計公司，協助確定發展方向與組織架構。同時，組織本地區相關部門聯合共建，形成信息化項目的統籌管理、數據資源的集成共享和信息化成果的全面應用的工作格局。

3.2 摸清家底，形成“一張底圖”

應用信息技術支持規劃工作時，首先可以將城市開發數據處理環節當作切入點[3]。一是建議開展規劃、測繪、地下管線及業務數據的采集、積累、建庫和挖掘工作，集成各項基礎地理信息數據。二是多部門協作、多行業參與，進行國土、人口、經濟、產業、建筑、基礎設施等現狀數據的收集工作，將常規的、非地理信息數據落到一張圖上。三是在摸清本地區各部門、各行業基礎地理信息后，強化數據關聯，深挖數據內涵，實現數據管理、監控、分析和應用的全方位管理，為形成“一張底圖”打下基礎。

3.3 健全機制，提供制度保障

規劃是“三分編制、其分實施”，規劃“落地”離不開實施機制與配套制度的保障[4]。一是研究制定電子數據標準規范，做到數據指標口徑統一、管理編碼統一、格式規范統一。進一步探索建立數據成果匯交與共享機制，打破數據壁壘，推動跨行業數據匯交，便于各地區不同部門之間的信息資源共享共用。二是建立涉密信息及個人隱私信息保護制度，為規劃信息化發展創造穩定、安全的運行環境。三是建立健全信息系統運維管理制度、信息化培訓管理制度、信息化采購管理制度等配套制度，制定完善系統運行相關實施方案、技術操作手冊等，支撐整個規劃信息化工作科學有效運轉。

3.4 共建共享，推動“多規合一”

建議在啟動“多規合一”信息平臺相關工作的基礎上，以平臺為契機，整合本地區各部門數據資源，建立發改、自然資源和規劃、住建等不同部門的縱橫聯動、協同管理機制，促進多部門項目審批（包括用地規劃許可、工程規劃許可、施工許可、竣工驗收等不同階段）的流程優化，以“一站式”服務簡化行政審批程序，實現由“被動審批”向“主動推動”、由“管理型政府”向“服務型政府”的雙重轉變。

4 結束語

21世紀，信息化水平已經成為衡量一個地區經濟發展程度和競爭實力的顯著標志。規劃信息化作為信息化發展戰略中的重要一翼，其建設任重道遠。建議主動適應信息化發展趨勢，主動搶抓國家改革發展戰略，結合不同地區發展目標和規劃實際，俯下身子，趟出路子，真正以規劃信息化助推城市規劃轉型升級，促進城市可持續發展。