企業合規第三方監督評估機制探討

戚永福

為服務保障“六穩”“六保”和經濟社會高質量發展，最高檢于2020年3月啟動企業合規改革試點工作，在首批6家基層檢察院試點探索基礎上，于2021年3月將試點范圍進一步擴大至10個省份，并于6月出臺《關于建立涉案企業合規第三方監督評估機制的指導意見（試行）》。在推進這項改革工作的過程中，對涉案企業合規的第三方監督評估機制成為理論和實務界關注的焦點，尤其在第三方監督評估機制管理委員會的職責定位、第三方機制專業人員名錄庫運行規則、第三方監督評估風險防控等方面存在諸多認識分歧，亟待在試點探索中加以研究解決。

根據最高檢《關于建立涉案企業合規第三方監督評估機制的指導意見（試行）》（以下簡稱《指導意見》），涉案企業合規第三方監督評估機制（以下簡稱第三方機制）是指人民檢察院在辦理涉企犯罪案件時，對符合企業合規改革試點適用條件的，交由第三方監督評估機制管理委員會（以下簡稱第三方機制管委會）選任組成的第三方監督評估組織（以下簡稱第三方組織），對涉案企業的合規承諾進行調查、評估、監督和考察，考察結果作為人民檢察院依法處理案件的重要參考。上述定義有效區分了檢察機關和第三方機制在企業合規改革試點中的職責定位，即檢察機關主要負責企業合規適用條件認定和司法處理，第三方機制則承擔具體的涉案企業合規調查、評估、監督和考察等，這種模式實現了“運動員”和“裁判員”的適度分離，有利于企業合規監督評估工作的客觀公正。

但試點實踐中有觀點認為，企業合規改革試點引入第三方機制，特別是第三方機制管委會作為監督管理機構，應當依托聯席會議機制或常設辦事機構，賦予其一定的案件決策權限，如可由第三方機制管委會在啟動第三方機制環節開展必要的審查，對第三方組織出具的企業合規考察書面報告進行驗收審查等。依據《指導意見》第六條規定，國家層面的第三方機制管委會職責范圍主要限于研究制定規范性文件、研究論證重大法律政策問題以及專業人員名錄庫的入庫條件和管理辦法、第三方組織工作保障激勵和監督檢查等方面內容，第八條規定試點地方的第三方機制管委會主要負責建立和管理專業人員名錄庫，負責對第三方組織及其成員的選任、培訓、考核、監督檢查和懲戒建議等，上述均未明文規定第三方機制管委會對具體案件具有決策權限。對此，筆者認為，第三方機制管委會作為第三方機制的監督和管理平臺，是檢察機關和第三方組織之間有序銜接的“橋梁紐帶”，其職責更加側重于組織管理，而不宜介入具體案件辦理。一方面，第三方機制管委會與第三方組織并非職能隸屬關系，也無具體業務上的上下指導關系，第三方組織對其參與涉案企業合規調查、評估、監督和考察承擔獨立、完整的專業責任，其監督評估結論無需提交管委會審議決策。另一方面，如果賦予第三方機制管委會在合規程序啟動、合規報告驗收等環節的審查權限，將會導致司法責任歸屬混亂，一定程度上又將出現“運動員”和“裁判員”混同的問題。即使《指導意見》明確第三方機制管委會應當組建巡回檢查小組，也是從對第三方組織及其成員履職情況進行監督的角度考慮，這與直接介入案件開展審查具有本質區別。

《指導意見》明確由第三方機制管委會建立第三方機制專業人員名錄庫，實行動態管理，管委會根據案件情況和涉案企業類型，從名錄庫中分類隨機抽取人員組成第三方組織。關于名錄庫如何組建和管理，《指導意見》并未具體規定。試點實踐中，名錄庫的專業類別主要結合本地案件實際設置，人員組成一般包括行政監管部門專業人員、法學專家學者、律師、會計師、稅務師、技術專家等。這其中，行政監管部門專業人員參與涉案企業合規第三方監督評估，因其具備豐富的專業知識和監管經驗，能夠準確識別企業生產經營管理中的合規風險并有效督促整改落實，對于提升企業合規監督評估的針對性、有效性具有重要意義。但同時也帶來身份混同的問題，即其作為專業人員參與涉案企業合規第三方監督評估的同時，也在履行作為公職人員的行政監管職責，在特定情形下可能發生角色沖突，影響客觀中立性。

《指導意見》對第三方組織組成人員系律師、會計師、稅務師等中介組織人員的利益回避作出了明確規定，即在履行監督評估職責期間不得接受可能有利益關系的業務，在履職結束后一年內不得接受涉案企業、個人或者其他有利益關系的單位、人員的業務。但對行政監管人員參與第三方組織的回避制度，《指導意見》未作明確規定，而僅在第三方組織選任公示環節規定了相應的異議、調查核實和人員調整等相關內容。筆者認為，參與第三方組織的行政監管人員，履職活動中可能面臨以下兩種情形：一是先前參與過對涉案企業違法違規行為的行政執法活動，對涉案企業容易形成“先入為主”的偏見;二是在其履行監督評估職責結束回歸本職工作后，作為行政監管公職人員，對涉案企業后續生產經營活動進行監管，對其新發生的違法違規行為進行處罰。對于前一種情形，依據《指導意見》可在第三方組織選任環節作出相應調整。對于后一種情形，筆者認為，可以參照中介組織人員，對參與第三方組織的行政監管人員，在作為公職人員身份對涉案企業后續生產經營活動的行政監管、執法過程中實行任職回避制度，避免行政監管人員因參與第三方監督評估而影響后續行政監管、執法的客觀中立性，同時亦可消除其因身份混同而可能出現的對執法責任的顧慮和壓力。

企業合規改革試點是在服務保障民營經濟健康發展的形勢任務要求下，對涉罪企業及其主管人員貫徹落實從寬司法政策的有效平衡，本質上是對企業犯罪的一種司法規制，旨在更好預防企業再犯。但在試點實踐中，一些人對改革試點的上述功能定位存在一定的認識偏差，對企業特別是企業家通過合規“出罪”的質疑聲不斷，一定程度上影響了改革的順利推進。為提升改革試點公信力，最大程度消弭公眾質疑，《指導意見》在第三方監督評估風險防控上可謂“層層加碼”，既在組織層面對第三方組織組成人員的利益回避、職業操守以及相應的退出、懲戒機制作出全面規定，同時也在程序層面設置巡回檢查、備案審查、申訴救濟等機制，對第三方組織履行監督評估職責進行有效監督制約。

在推進企業合規改革的過程中，第三方監督評估機制成為理論和實務界關注的焦點（圖/視覺中國）

如前所述，雖然第三方機制管委會在具體案件中不行使決策權，但對第三方組織及其組成人員在具體案件中的監督評估履職情況可以進行監督檢查，并開展相應的考核評價，以此確保其依法規范履行職責。簡而言之，第三方機制管委會重在對“人”進行監督考察，而不介入具體的“案”進行審議決策。在監督方式上，通過設置巡回檢查機制，引入人大代表、政協委員、人民監督員、退休法官、檢察官以及會計審計等領域專家學者，既可提升監督專業性和公信力，也有利于監督資源優化配置。

在檢察機關與第三方機制的關系上，由于企業合規改革試點是檢察權介入企業生產經營活動，屬于公權力對私權領域的適度干預，故應有其合理的邊界。這個邊界不僅要求檢察官應當秉持客觀公正立場，在企業合規程序中保持“必要克制”，不宜以監管者身份進駐企業開展直接的監督檢查，同時也要求對第三方組織監督評估履職活動應在堅持“相對性”原則的前提下開展適度監督，即檢察機關在對涉案企業合規計劃、定期書面報告、合規考察書面報告等備案審查過程中若發現第三方組織有違反社會公德、職業倫理等足以影響監督評估公信力的行為，應當通過向第三方機制管委會提出意見建議的方式啟動糾錯追責程序，而不能直接否定第三方組織履職行為效力。

此外，企業合規改革試點作為一項重大改革舉措，應當堅持以人民為中心的發展思想，在推進改革進程中必須充分保障人民群眾的知情權、參與權和監督權。陽光是最好的“防腐劑”，司法公開也應成為企業合規改革試點重點關注的方向，除《指導意見》明確的第三方組織選任公示、引入人民監督員等外部監督力量以及公開聽證機制以外，可以進一步強化案件信息公開，如企業合規承諾書、合規監督考察決定書、企業合規計劃、合規考察書面報告和不起訴決定書等可視情以一定的形式向社會公布，接受公眾監督，最大程度消除公眾可能的質疑，全面提升企業合規改革試點司法公信力。

編輯：鄭賓? 393758162@qq.com