吃飯不忘承包制

黨國英

提 要：

農村改革要滿足產(chǎn)業(yè)增效、權利平等與社會穩(wěn)定三方面發(fā)展要求。農戶土地承包制的建立使這三方面得到很大改善。但是，農戶土地承包制已經(jīng)存在40余年，而我國經(jīng)濟總量及經(jīng)濟結構已經(jīng)發(fā)生了很大變化，現(xiàn)有農戶土地承包制如不順應這種變化做出調整，我國社會經(jīng)濟發(fā)展會面臨不少難題。

近年來，不同場合對農戶土地承包制的批評不絕于耳。有的批評是建設性的，意在探索深化中國農村改革的方向；有的批評則具有顛覆性，意在全部或部分地恢復我國幾十年前實行過的集體耕作制度。對后一種批評，涉及中國改革的大是大非，需要有個回應。

承包制指是約40年前在中國農村普遍興起的農戶耕地承包經(jīng)營制度。后來這個制度的官方稱謂是農村雙層經(jīng)營體制，包含農村集體經(jīng)濟組織擁有土地所有權與農戶擁有土地承包經(jīng)營權兩個方面。再后來因為經(jīng)營權與承包權分離的情形越來越普遍，中央又提出“三權分置”這一政策術語，用來反映農村基本經(jīng)營制度。承包這一詞語在這里的涵義，與尋常的工程承包意思無關，其實就是農戶自己干自己的，集體不再維持統(tǒng)一的集體生產(chǎn)經(jīng)營活動。這個做法曾經(jīng)有一個更通俗的稱呼，叫做“單干”。單干在20世紀60年代前半期已經(jīng)出現(xiàn)過，但很快被扣上了資本主義復辟的帽子，被滅掉了。其實，這個單干也不是中國農民的新發(fā)明，它是中國農村的一個傳統(tǒng)制度，反倒是歐洲人曾經(jīng)長期實行類似集體經(jīng)營制度的“莊園制”、“村社制”。有文獻證明，中國歷史上的農業(yè)經(jīng)營制度有更高的效率，這可能是中國歷史文明長期延續(xù)的原因之一。

農戶承包經(jīng)營制度的普遍推行結束了吃飯要“糧票”的農產(chǎn)品供應短缺時代，一舉解決了中國人的吃飽飯問題。這個因果關系其實簡單。集體統(tǒng)一經(jīng)營之下的勞動監(jiān)督成本高，勞動者偷懶很普遍；集體的近乎平均主義分配產(chǎn)生勞動付出的負向激勵，人們投入越少越劃算；國家規(guī)定了農產(chǎn)品價格，也限制了農村非農產(chǎn)業(yè)的投入，全國大多數(shù)勞動力被限制在低效率的糧食生產(chǎn)上，農業(yè)資源得不到有效配置，所產(chǎn)糧食連農民自己也養(yǎng)活不好。20世紀70年代后期，中國多地農村興起農戶“單干”之風，全國農產(chǎn)品供給形勢便為之一變。安徽小崗村農戶冒險單干只是全國億萬農戶共同行動的一個代表。

“糧票”的黑市價格曾經(jīng)是中國食品供應水平的指數(shù)。到20世紀90年代初，城里人再不能用糧票換到雞蛋，意味著糧食價格雙軌制終結，全國人民開始在市場上自由購買食品。如今的中國，盡管國民的食品購買支出占收入的比重還比較高，食品安全方面也存在某些待解決的問題，但全體國民已經(jīng)免于饑餓。國家衛(wèi)健委①組織的一項研究顯示，中國成人平均身高持續(xù)增長，18-44歲男性和女性的平均身高分別為169.7厘米和158.0厘米，與2015年發(fā)布結果相比分別增加1.2厘米和0.8厘米。這是中國人營養(yǎng)改善的結果。如果誰能拿出現(xiàn)在的城市小學生畢業(yè)合照與40年前的同樣照片做一個比較，不難發(fā)現(xiàn)中國年輕人的精氣神發(fā)生了顯著變化。一個雞蛋、一杯牛奶改變一個民族的命運，在中國正得到印證。

農戶承包改革是中華民族復興征程上的一座豐碑，我們當保護這座豐碑屹立不倒，并遵從它所內含的歷史邏輯繼續(xù)前進。承包制改革的本質是農村市場經(jīng)濟制度的初步建立。一個社會本來內含了對人的約束機制，所謂給農戶自由選擇權利，不過是讓他們在市場機制的約束下做出自己的選擇。市場機制對效率的增進，對平等的守護，對秩序的構建，其效能遠勝于政府對經(jīng)濟資源的全面把控。政府的作用是維護市場制度的健康運行，并在某些公共領域提供服務。沿著這樣一個思路前進，憑借中國人的重教傳統(tǒng)與勤勞稟賦，中國更大程度的繁榮富強將可以期待。

在農戶承包制度給我國人民帶來巨大福祉的背景下，這個制度卻一直遭受懷疑。近年的懷疑聲浪之大，幾近形成讓這一制度停擺的壓力。在我看來，懷疑農戶承包制度，反映了當今中國關于經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律認識水平的某種倒退，對未來中國經(jīng)濟長期穩(wěn)定增長頗為不利。梳理這方面的批評意見，大體可以歸為以下幾類。

批評聲之一：拿我國少數(shù)沒有搞農戶承包制的村莊發(fā)展壯大了集體經(jīng)濟來說事，以此證明農戶承包制本來不應該推行。

數(shù)年前，筆者曾親耳聽到一位因較早推行農戶承包制而聞名全國的村莊的負責人說，他們村很早搞了農戶承包制，但村莊沒有富裕起來；而國內幾個富裕村莊都是沒有搞農戶承包制的！他言下之意是當年的農戶承包制搞錯了。這個說法很有代表性，但邏輯上是完全錯誤的。

我國確實有極少數(shù)村莊沒有搞農戶承包制，或搞了又退了回去，它們后來變成了國內發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的明星村。我國早期農村改革與農村扶貧領域的重要官員段應碧曾對這個現(xiàn)象做了精辟解釋。他說，這些村莊不是因為沒有搞農戶承包制而發(fā)展起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，相反，是因為它們發(fā)展起了工商類鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而有條件繼續(xù)維持低效率的農業(yè)經(jīng)營方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的收入還能增加對村莊農業(yè)的投入，可以在兩三千畝土地上不太計較土地產(chǎn)出效率。這些明星村莊的農業(yè)增加值占村莊GDP的比重通常在1%以下。村莊土地沒有被分到農戶而由村莊領導人掌握，當然是早期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的重要條件。但在國家土地管理法律實施之前，所有村莊事實上都有條件利用土地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農戶土地承包并不構成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的約束條件。

事實上，極少數(shù)村莊鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)壯大與村莊領導人的膽識有密切關系，其后續(xù)發(fā)展與傳統(tǒng)集體經(jīng)濟制度并無直接關聯(lián)。工商類鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要獲得市場競爭力，如其他工商企業(yè)一樣，必須建立“剩余索取權”歸屬企業(yè)經(jīng)理人的機制，否則便不可持久。這種機制可以有多種形式，其中包括對企業(yè)資源的控制權、使用權，并不一定是名義上的所有權。從我國明星村莊的企業(yè)分配關系看，工人的工資水平并沒有超過社會平均水平，這說明企業(yè)的剩余索取權并沒有歸于所謂村莊集體經(jīng)濟組織成員。村莊社員一般有較好的住房水平，但因為村莊住房建設不適用商品房管理政策，其成本并不是很高。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的實際控制者傾向于用企業(yè)的積累不斷擴大投資，將企業(yè)做大，形成更加穩(wěn)固的經(jīng)理人地位，成為企業(yè)剩余索取權的實際掌握者。明星村的政府人脈以及稅收、融資環(huán)境一般好于其他企業(yè)，這也是企業(yè)得以穩(wěn)定發(fā)展的重要條件。即使如此，明星村的資產(chǎn)積累到一定程度以后，大都會出現(xiàn)與產(chǎn)權量化有關的激勵問題，于是，選擇某種形式的股份制改革，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉變?yōu)楝F(xiàn)代企業(yè)，會成為一般趨勢。在滿足村民利益訴求的情況下，真正的股份制所內含的股權交易，因為信息不對稱，也會對經(jīng)理人階層更為有利。這個過程在不同明星村之間會有形式的差異，時間快慢也會不同，但基本邏輯不會有差異。

一個社會當然需要集體產(chǎn)權，即需要法理上講的“社區(qū)共同共有產(chǎn)權”，但這種產(chǎn)權制度更適用于社區(qū)公共品的配置，在競爭性領域還是需要能夠量化到家庭或個人的產(chǎn)權，農業(yè)生產(chǎn)的農戶承包制度正是在這個領域顯示了自己的生命力。

批評聲之二：拿人民公社時期特定條件下的糧食高產(chǎn)案例，證明農戶承包制本來不必推行。

我曾聽到有人講過人民公社時期糧食畝產(chǎn)很高的情況。他們講的是自己家鄉(xiāng)的情況，而不是人民公社時期“畝產(chǎn)萬斤糧”的吹牛放衛(wèi)星，所以相當可信。他們還認為，要是人民公社時期能夠隨便買到化肥、農藥，糧食會普遍高產(chǎn)，農戶承包制就沒必要推行。這個說法貌似有理，其實是皮相之論。畝產(chǎn)量高低不等于經(jīng)濟效率高低。40年前70%的勞動力務農，現(xiàn)在真正的農業(yè)從業(yè)者占比不到20%，產(chǎn)出的農產(chǎn)品價值是40年前的七八倍之上（按價格指數(shù)調整后），遠超過糧食單產(chǎn)的增加。農業(yè)全要素生產(chǎn)率的提高才是農業(yè)經(jīng)濟效率提高的主要因素。此其一。其二，40年前的化肥農藥價格高，且購買受限；現(xiàn)在它們變成了很普通的農業(yè)生產(chǎn)資料，這與農戶承包制改革有關。農戶土地承包制改革釋放了大量廉價勞動力，使我國社會分工得以深化，農資生產(chǎn)部門才得以提高生產(chǎn)效率，農資才變得相對低廉。所以，不是有了化肥就不需要農戶承包制，而是沒有農戶承包制也就不會有化肥可用。第三，人民公社時期若不是類似山西大寨村這種特殊地方，極少數(shù)沒有得到特殊關照的糧食高產(chǎn)村的存在，不具有一般性。生產(chǎn)隊的規(guī)模要足夠小，最好是同姓家族構成一個生產(chǎn)隊，輩分不出五代，隊長由家族德高望重者充任，且生產(chǎn)地域集中，技術規(guī)范決定了對勞動的監(jiān)督成本比較低（例如稻田的包工作業(yè)），畝產(chǎn)確實會比較高。這其實已經(jīng)是接近農戶承包制的做法，是基層村莊的一種制度改良，有值得贊許之處。但即使這些地方，這種作業(yè)方式還是比不過農戶自留地的產(chǎn)出效率。

批評聲之三：認為農戶承包制妨礙農業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，必須通過重建集體經(jīng)營制度實現(xiàn)農業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。

這個道理講不通。在農戶土地承包制度之下，我國農業(yè)規(guī)模化經(jīng)營已經(jīng)獲得長足發(fā)展。據(jù)中國社會科學院農村發(fā)展研究所曾俊霞等人的研究，截至2017年底，同期中國家庭農場、農民合作社、農業(yè)龍頭企業(yè)等新型農業(yè)經(jīng)營主體超過300萬家，新型職業(yè)農民超過1500萬人。分散的土地承包農戶可以與經(jīng)營大戶訂立協(xié)議，實現(xiàn)土地流轉，促成耕地規(guī)模化經(jīng)營。

但是，的確要看到，在我國現(xiàn)有農村社會經(jīng)濟狀況下，分散的農地承包戶與經(jīng)營大戶進行租地流轉談判有一些難處，而由村委會居間土地流轉，則有很多方便或利益。（1）我國農村村民委員會代行集體經(jīng)濟組織權力，擁有土地發(fā)包權，村委會還同時擁有村莊公共事務管理權。經(jīng)營大戶在實際經(jīng)營中不免要與村委會打交道，當村委會干部愿意充當土地流轉中間人時，經(jīng)營大戶愿意成全。（2）我國大部分村莊的實際耕地面積大于農戶耕地承包數(shù)，同時連片流轉土地還可以增加有效耕作面積，這其中的利益增益往往在5%以上。這個利益無論哪一方面都愿意變現(xiàn)與分享。（3）更為重要的是，經(jīng)營大戶與分散的耕地承包戶之間談判簽約及協(xié)議維護成本比較高，影響經(jīng)營大戶建立穩(wěn)定預期，影響其投資效益。農戶方面對長期出租土地也心存疑慮。（4）從農村土地制度看，主要體現(xiàn)為土地發(fā)包權的集體所有權與農戶土地承包權相比，前者是一種更為穩(wěn)定的權利，經(jīng)營大戶當然傾向于與集體經(jīng)濟組織管理者建立契約關系，以穩(wěn)定自己的經(jīng)營活動。

鑒于上述原因，近年通過村委會居間來流轉土地、發(fā)展農業(yè)規(guī)模經(jīng)營的情形越來越普遍，有的地方政府甚至以政府紅頭文件來支持這種做法。實踐中的具體做法會有不同，所用方法的政策稱號也有差別，如“反租倒包”“大托管”“股份制改革”“壯大集體經(jīng)濟”以及“農村第二次土改”等，但它們的共同特點是村民委員會利用體制優(yōu)勢介入土地流轉，并獲得了一定的利益索取與支配權。因這種做法所使用的政策稱號解釋與我國主流話語相當契合，以致該操作有起于青蘋而眴煥燦爛之勢。

但從長期趨勢看，這種做法的意義大可懷疑。

首先，這種做法談不上是對農戶承包制度的否定，更談不上是恢復傳統(tǒng)集體經(jīng)濟制度。真正耕作土地的是農業(yè)經(jīng)營大戶，村委會只是發(fā)揮了土地流轉中介、地租支付中介以及一部分收益分享的作用。

其次，村委會在這種經(jīng)濟關系中承擔了一定風險。如果農產(chǎn)品價格波動引起地租支付困難，村委會也將難以向農戶交待，會造成村莊內部關系的緊張。一些地方已經(jīng)出現(xiàn)這種情形。

最后，這種做法實際上固化了現(xiàn)存農村經(jīng)濟關系的某種缺陷，不利于深化改革，也不利于發(fā)展高效農業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。規(guī)模化經(jīng)營進一步發(fā)展以后，廣大擁有土地承包權的農戶會完全脫離農業(yè)，變成眾多“小地主”，依附于村莊組織這個“大地主”，農業(yè)經(jīng)營大戶所交地租要在二者之間分享。我國農業(yè)經(jīng)營的地租率水平要顯著高于農業(yè)發(fā)達國家的平均水平，已經(jīng)構成農業(yè)規(guī)模化經(jīng)營大戶的最大成本項。這種農業(yè)經(jīng)濟關系之下，承包戶、村集體以及經(jīng)營大戶都沒有積極性投資整理土地，而此種投資對于提高我國農業(yè)競爭力有重大意義。我國丘陵地帶及淺山區(qū)的大量土地撂荒均與土地整理投資不足有關，進一步與土地關系的缺陷有關。農戶土地承包制本來內含了解決這個問題的可能性，而目前集體經(jīng)濟組織介入土地流轉后給解決這一問題增加了困難。本人注意到也有集體經(jīng)濟組織嘗試解決這一難題，例如廣東清遠、安徽淮南就做了這種嘗試。但這種嘗試要求村莊干部及農業(yè)主管部門干部有一種愿意做出巨大付出的情懷，容易因人廢事，實際運作難度很大。而另辟蹊徑，在農戶承包制基礎上創(chuàng)造一種更有活力的土地流轉機制，則可能有利于解決這一問題。

批評聲之四：懷疑中央倡導的關于落實農戶承包制的“增人不增地，減人不減地”這一具體政策，主張不斷按照人口變化調整土地承包關系。

這一意見把農村耕地當成了一種公共品，如果付諸實施，將會使中國農業(yè)現(xiàn)代化前景毀于一旦。農業(yè)用地是競爭性的經(jīng)濟資源，不能長期搞平均主義分配。只有村莊公共設施用地才可以體現(xiàn)共同擁有、共同享用的利益平均分配機制。家庭人口是變化的，若根據(jù)這個變化不斷調整土地使用分配，會有一系列問題發(fā)生。首先，在人口自由流動的前提下，有村莊“社員”身份的家庭的人口增減信息不易精確掌握，人口登記部門無法滿足村莊調地引起的信息需求。難道只有看得見的長期留居村莊的家庭的新增人口才能獲得承包地？這不是以土地來限制農戶自由流動么？其次，“外嫁女”及其子女的權利怎么保障？如果“外嫁女”與村莊男丁被一視同仁，又會引起一系列紛紛擾擾的問題，有辦法統(tǒng)籌解決么？第三，如果“社員”身份可以繼承，并不斷給后世人口匹配土地承包權，在總人口增加的背景下，土地承包權的細碎化問題怎么解決？如果為了避免這個難題，允許村委會不斷調整“社員”身份的認定，村委會的權力依據(jù)是什么？諸多問題，不一而足。土地無期限地絕對平均分配的浪漫構想所引起的根本問題，是把經(jīng)濟問題政治化，把全國幾十萬個集體經(jīng)濟組織變成糾纏于無休止權利界定的小型政治化團體。這與經(jīng)濟發(fā)展對產(chǎn)權穩(wěn)定的要求，完全背道而馳。

有朋友以土地是農戶的社會保障為理由，支持廢除增人不增地、減人不減地政策，同樣沒有道理。隨著城市化的推進與農業(yè)技術進步加速，農業(yè)地租率成下降趨勢，估計戶均10畝地的地租額會收斂到每年2000元左右，農業(yè)人口每年平均收入約400元。按將來城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障收益實現(xiàn)平等目標計算，這點收入占養(yǎng)老收入的比重到不了5%。僅僅把這點收入作為農民的養(yǎng)老保障，難道不是歧視農民么？這種浪漫想法暗含了對國家經(jīng)濟前景的一個悲觀預估，以為從農村轉移到城市的人口會最終在城市站不住腳，要返回農村重過小農戶生活。這與我們?yōu)橹畩^斗的發(fā)展目標，已經(jīng)南轅北轍了。如果我們真要把土地租金看成國家經(jīng)濟的一個很大權重的利益，國民經(jīng)濟還真是無樂觀前景可言！

看待農業(yè)農村問題需要一種大局觀。那種類似約200多年前法國重農主義的意識已經(jīng)落伍，應該拋棄。土地之于農業(yè)、之于吃飯是必需的，但土地作為生產(chǎn)要素用于價值創(chuàng)造在各行業(yè)的作用與其他要素有共性。我們在任何方面的價值獲取，都可以成為交換農產(chǎn)品的手段，完全不必要讓每個家庭擁有一塊農地而保障吃飯無虞。推進國民經(jīng)濟的市場化與城市化，使同類勞動要素的報酬均等化，讓勞動者在國家城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度之下，以其從業(yè)時期收入繳納“社會保障稅”，作為自己養(yǎng)老的主要基金來源，同時輔以國家對低收入人群的幫助，才是更可靠的社會保障制度。

農村改革要滿足產(chǎn)業(yè)增效、權利平等與社會穩(wěn)定三方面發(fā)展要求。農戶土地承包制的建立使這三方面得到很大改善。但是，農戶土地承包制已經(jīng)存在40余年，而我國經(jīng)濟總量及經(jīng)濟結構已經(jīng)發(fā)生了很大變化，現(xiàn)有農戶土地承包制如不順應這種變化做出調整，我國社會經(jīng)濟發(fā)展會面臨不少難題。改革是一個很大的系統(tǒng)性工程，需要集思廣益，提出穩(wěn)妥的改革方案。這里僅據(jù)個人調研思考，圍繞三個發(fā)展目標，分別提出若干深化改革要點。

（一）關于促進農業(yè)產(chǎn)業(yè)增效

通過土地承包制度改革，逐步解除專業(yè)農戶的高地租成本制約。以建立“土地承包權流轉安全閥”制度為條件，嘗試推進農戶土地承包權的開放性流轉，允許農業(yè)規(guī)模化經(jīng)營戶購買土地承包權，以減少他們的地租支出，激勵其農業(yè)投資熱情，提升我國農業(yè)競爭力。“土地承包權流轉安全閥”制度參照銀行準備金制度設計，在較長的改革過渡期里創(chuàng)造一個“土地集體儲備”，不將這部分土地的承包權流轉給規(guī)模經(jīng)營農場主，允許土地承包權流轉戶反悔，在一定條件下滿足他們贖回土地承包權的要求，并從“土地集體儲備”中劃撥給他們土地，終止原來的承包權流轉關系。這樣做有利于保護農戶權益。

加快落實國家關于農村集體經(jīng)濟組織與村民委員會分離的改革意見，解決村級組織“政社不分”的歷史遺留問題。嘗試由農民專業(yè)合作社承接集體經(jīng)濟組織職能。

大力發(fā)展具有小城市功能的鄉(xiāng)村市鎮(zhèn)，按國家要求將市鎮(zhèn)建設為農民與農業(yè)服務中心，將農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈更多環(huán)節(jié)下沉到市鎮(zhèn)，提高農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈整體效率。國家支持農民專業(yè)合作社成為農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈主要環(huán)節(jié)的經(jīng)營者。

（二）關于縮小城鄉(xiāng)收入與公共服務差距

通過農戶專業(yè)合作社跨行政區(qū)發(fā)展，將合作社做大做強，最終使合作社發(fā)展為“壟斷競爭型”市場類型，全面進入農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈大部分環(huán)節(jié)，給專業(yè)農戶在合作社穩(wěn)定兼業(yè)、增加收入創(chuàng)造條件。未來即使是專業(yè)農戶，其收入也會主要來自非農場兼業(yè)收入。

通過市鎮(zhèn)均衡布局，使市鎮(zhèn)的輻射區(qū)域保持在100-300平方公里之間，使分散居住的農戶能夠在半小時車程內抵達市鎮(zhèn)，改善農戶的鄉(xiāng)村公共服務可及性條件。為此，要在縣（市）域范圍里支持農村建設用地增減掛鉤，保障市鎮(zhèn)建成區(qū)總人口超過2萬人規(guī)模所需要的建設用地供應。

進一步完善已具雛形的城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度，特別在醫(yī)療保障及最低生活保障制度方面實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的的具體操作辦法。

（三）關于建立鄉(xiāng)村社會內生穩(wěn)定機制

堅持土地承包關系中增人不增地、減人不減地政策，在解決少數(shù)歷史遺留問題以后，將這一政策轉變?yōu)槌邪P系永久不變政策，使農村土地糾紛盡快適用一般的法律規(guī)范，將鄉(xiāng)村社會管理機構從紛擾不斷的土地產(chǎn)權管理中解放出來，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會法制化管理創(chuàng)造基礎。

在城鄉(xiāng)人口布局變化的背景下，特別是在鄉(xiāng)村非農業(yè)人口數(shù)量逐步超過農業(yè)從業(yè)人口數(shù)量的情況下，逐步將鄉(xiāng)村社會管理中心上移至市鎮(zhèn)政府，由市鎮(zhèn)政府向少數(shù)中心村派出管理機構，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會治理機構設置制度及公務員制度。對鄉(xiāng)村宅基地管理制度作出適用性調整。

（作者為中國社會科學院農村發(fā)展研究所研究員）