“雙碳”目標約束下的改革發展之路

林永生 楊惠童 孟辰雨

提 要：

未來很長一段時間，對我國實現高質量發展而言較為重要的制度創新之一，就是要探索建立一套GDP之外的新的政績考核指標體系。迄今，在眾多已開發的指標當中，真實進步指標（Genuine Progress Indicator，GPI）具有獨特優勢，能夠統籌考慮經濟、社會和環境三個維度，符合高質量發展或說可持續發展的理念和要求，已在全球20多個國家和地區得到研究和應用，前景廣闊。

首先，全面深化改革開放的根本目標方向是實現國家治理體系和治理能力現代化。任何社會均由生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑構成基本框架。生產力決定生產關系，生產關系要適應和促進生產力發展。習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。因此，面對新時代的新矛盾，我國必須全面深化改革開放，調整那些不適應、甚至阻礙生產力發展的生產關系，破除制約高質量發展、高品質生活的體制機制障礙，推動實現國家治理體系和治理能力現代化，著力提高資源配置效率并調動全社會積極性，從而持續增強發展動力和活力。

其次，全面深化改革開放的階段性重點任務是構建高水平社會主義市場經濟體制。中國經濟社會發展之所以能夠取得輝煌成就，最主要的驅動力是在社會主義條件下發展市場經濟，逐步建立和完善社會主義市場經濟體制。1992年，黨的十四大首次確立社會主義市場經濟體制改革的目標。2020年，黨的十九屆四中全會首次把社會主義市場經濟體制提升為社會主義基本經濟制度之一。這是中國共產黨領導和團結全國各族人民不斷探索中國特色社會主義理論、不斷開展中國特色社會主義建設實踐的結果。

同時，也要看到，我國社會主義市場經濟仍存在一些問題，需要通過全面深化改革開放予以建設和完善。無論是從美國聯合日本、巴西等國倡導的所謂“市場導向條件”來看，還是美歐近年啟動的對華反傾銷調查及征詢問卷內容來看，抑或從迄今已召開7次的美歐日三方貿易部長會議及其聯合聲明來看，西方主要發達國家對社會主義市場經濟的關切主要包括國有企業、政府補貼、《公司法》《破產法》《反壟斷法》等經濟法律執行、強制性技術轉移、知識產權保護、生產要素領域市場化改革等問題；其關切焦點呈現兩大變動趨勢，一是從過去主要關注中國宏觀政策取向變化轉為現在重點突出中國微觀企業決策自主，二是從過去主要關注中國產品貿易環節自由化程度轉為現在重點突出中國產品全產業鏈自由化程度。《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》（2020年5月）也明確指出了一些相關問題。因此，解析社會主義市場經濟，要虛心接受批評，正視現存問題，采取有效措施，深化市場化改革。

最后，全面深化改革開放的實施路徑是以完善產權制度和要素市場化配置為重點。產權制度

是確保市場機制有效運行的前提條件，要素市場化配置已成為我國市場化改革中相對薄弱環節，因此，未來全面深化改革開放的重點是解決這兩個方面的問題。2020年，中共中央、國務院聯合頒發了兩份關于社會主義市場經濟體制的重要文件——《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》和《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》。

《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》指出：完善要素市場化配置需要堅持的原則包括市場決定、有序流動，健全制度、創新監管，問題導向、分類施策，穩中求進、循序漸進。涉及的內容包括推進土地要素市場化配置，引導勞動力要素合理暢通有序流動，推進資本要素市場化配置，加快發展技術要素市場，加快培育數據要素市場，加快要素價格市場化改革，健全要素市場運行機制。

《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》指出：我國市場體系還不健全、市場發育還不充分，政府和市場的關系沒有完全理順，還存在市場激勵不足、要素流動不暢、資源配置效率不高、微觀經濟活力不強等問題，推動高質量發展仍存在不少體制機制障礙，必須進一步解放思想，堅定不移深化市場化改革，擴大高水平開放，不斷在經濟體制關鍵性基礎性重大改革上突破創新。

一要自我檢查。要主動定期檢查我國在對外經貿合作、特別是WTO框架下所作承諾的履行狀況，對于那些未能兌現的承諾，剖析原因，說明情況并采取相關政策措施，力爭兌現承諾，增強中外互信。二要量化進展。要定期定量測度中國市場化進程，準確識別存在的問題，及時糾正，補足短板。北京師范大學經濟與資源管理研究院、北京師范大學中國市場經濟研究中心長期開展中國市場經濟理論與實踐研究，借鑒美國、歐盟、加拿大等國國內法中對市場經濟標準的界定條款，從政府行為規范化、經濟主體自由化、生產要素市場化、貿易環境公平化、金融參數合理化這五大維度編制市場化指數（見表1），并動態跟蹤測度中國經濟市場化進程，發布《中國市場經濟發展報告》。

市場化指數的構成指標，參照美國傳統基金會的評價標準，采用5分制評分方法，即指標評分等級分為1分、2分、3分、4分及5分五個等級，1分說明該領域的市場化程度最高，1分所在的區間稱之為評分的上限區間；而5分則說明該項指標或因素所反映的市場化程度最低，5分所在的區間稱之為評分的下限區間。1978-2019年中國經濟的市場化指數5分制及折算成100分制的結果如下（見表2），

從表2可知，改革開放以來，中國市場化改革效果顯著，特別是1992年中國正式確立“社會主義市場經濟體制”的目標以后，市場化進程明顯加快，市場化程度逐年提高：按5分制標準（分值越低，市場化程度越高），由1978年的4.40分下降到2019年的1.64分，按百分制標準（滿分為100分，分數越高，市場化程度越高），由1978年的15.08分，增加到2019年的83.95分。根據《報告》預設標準，60分是市場經濟標準的臨界水平，超過60分就成為市場經濟國家，80分到100分屬于成熟市場經濟的區間，因此，2000年中國市場化指數為60.64，已經成為市場經濟國家，不過仍處于發展中階段。自2010年開始，中國市場化指數已經超過80分，步入了成熟的市場經濟國家之列。

從現在起到2060年以前的這40年中，中國必將在努力削減碳排放、竭力實現碳中和的目標約束下推進經濟改革與發展，這是最主要的特征，進而要求中國必須實現高質量發展，從重點強調數量轉向重點強調質量，從重點強調速度轉向重點強調效益。

高質量發展與綠色低碳循環發展、可持續發展是一組意義相近的概念，共同目標都是追求經濟增長、社會包容與環境可持續。黨的十九屆五中全會勾畫了一幅經濟、社會、環境協調發展的藍圖。我國“十四五”時期經濟社會發展主要目標包括“經濟發展取得新成效”“社會文明程度得到新提高”“生態文明建設實現新進步”等，2035年的社會主義現代化遠景目標包括“經濟總量和城鄉居民人均收入將再邁上新的大臺階”“人民生活更加美好”“生態環境根本好轉”等。

若要在碳達峰、碳中和的雙碳目標約束下實現高質量發展，從根本上講，需要依靠技術創新和制度創新。所謂技術創新，是要通過增加研發投入，推動實現產品生產材料、裝備、工藝等領域的創新，大力發展綠色技術，提高綠色全要素生產率，從而實現經濟增長與資源消耗、環境污染以及碳排放之間的脫鉤。

旨在實現高質量發展的制度內涵相對寬泛，是指有助于促進全社會綠色轉型，廣泛形成綠色生產方式和綠色生活方式的所有正式與非正式制度的總和。因此，這種制度創新的內容和形式也多種多樣。不過，未來很長一段時間，對我國實現高質量發展而言較為重要的制度創新之一，就是要探索建立一套GDP之外的新的政績考核指標體系。這套新指標要能夠引導地方政府注重經濟增長質量，提升居民福利，建設生態文明。為彌補GDP在測度福利方面的缺陷，各界做了很多探索，開發了一系列旨在替代或補充GDP的指標，如人類發展指數、國民幸福指數、社會進步指標等。近年來國內部分省市也嘗試推出了一些新指標，如生態系統生產總值（Gross Ecosystem Product，GEP）。迄今，在眾多已開發的指標當中，真實進步指標（Genuine Progress Indicator，GPI）具有獨特優勢，能夠統籌考慮經濟、社會和環境三個維度，符合高質量發展或說可持續發展的理念和要求，已在全球20多個國家和地區得到研究和應用，前景廣闊。北京師范大學經濟與資源管理研究院、北京師范大學創新發展研究院自2015年開始啟動中國GPI系列研究工作：一是基于國內外GPI研究和應用中現存的問題，結合中國國情，修訂和優化部分指標，構建中國GPI指標體系；二是首次開展中國真實進步微觀家庭調查，建立大型數據庫；三是測度中國及省域GPI（1979-2018），已發表諸多相關報告、論文和著作。

除此以外，這種制度創新還應包括一些直接與碳達峰、碳中和密切相關的政策措施，例如碳交易、碳公平和碳補償。

2021年7月，中國已正式開啟全國范圍內的碳交易市場。這是以制度創新推動綠色發展，實現30/60目標的重要典范。不過，在建設和完善碳交易市場過程中，需要警惕各類碳排放主體淡化或逃避減排責任的問題，也要防范排放指標向落后地區集聚進而造成污染“熱點”的問題。目前，許多國家和地區政府以及大型公司已經發布實現碳中和的時間表和路線圖。這一方面令人鼓舞，全球各界展現信心決心，共同減緩和應對全球氣候變化。但另一方面，也有可能導致不同主體淡化甚至逃避減排責任。碳中和的概念同時包括碳源和碳匯，也就是說“碳源-碳匯=0”，即碳源等于碳匯。有了這個數學等式，就有了變通的可能。相對較為富庶的國家和地區以及有實力的大型跨國公司，既可以通過減少碳排放來實現碳中和，也可以通過投資碳匯項目，如從碳交易市場購買碳指標來抵消碳排放，進而實現碳中和。存在三種情形可能導致不同主體淡化或逃避減排責任：一是碳指標買方更有意愿和實力壓低碳價格（碳市場上買方少、賣方多）。二是易于造成貧困國家和地區成為污染聚集的熱點地區，陷入貧困和環境污染的惡性循環。三是許多碳匯項目匯集碳量的評估方法不科學，具有隨意性和不確定性。以林業碳匯為例，森林固碳量依賴于林木種類、大小、質量、生長年限等諸多因素，而且萬一森林出現火災或被砍伐，那么其以前固定的碳又可能重新排放到大氣中。從這個角度來看，在各國各地追求實現碳中和的過程中，建議更多強調從碳源上削減排放量，在碳匯方面是否可以考慮限定允許抵消的排放指標比例，以減少或避免碳交易市場買家的不作為現象。

還需要特別關注碳公平和碳補償問題。特定時期內，比如一年內，任何國家或地區都會生產和消費一定數量的產品，且由于存在對內和對外貿易，所以生產的產品數量和消費的產品數量通常不相等。與此同時，產品生產過程會消耗資源能源并排放各類污染物，而產品市場價格中往往只包括了勞動力、原材料和資金等成本要素，并不能完全體現資源與環境成本。所以，對那些生產端資源能源消耗和污染物排放量遠大于消費端的國家或地區而言，貿易制造了污染物排放的空間分配問題，包括碳公平。以京津冀為例，我們已經完成的一項研究表明，河北地區每年生產端排放的污染物數量遠遠大于消費端所排放的污染物數量，北京與天津則相反，京津冀地區貿易隱含大量污染物從北京和天津向河北凈轉移。

因此，無論是全球尺度上的國際貿易，還是全國尺度上的國內貿易，都隱含著碳排放的跨境和跨地區轉移，從而引致碳公平問題。若要解決這個問題，碳凈移出國家和地區應該對碳凈移入的國家和地區支付一定額度的貨幣補償，相當于是從隱性的碳交易市場購買碳指標，我稱之為“碳補償”。值得警惕的是，歐盟正在醞釀實施的碳邊境調節機制（又叫碳關稅）顯然有違于這里提及的碳補償原則。借助于國際貿易，歐盟將包括碳在內的主要污染物向出口導向型的發展中國家轉移，使得后者成為“污染天堂”。歐盟不僅不給予補償，還要對出口國的產品出口征收碳關稅。歐盟碳關稅政策果若實施，碳公平問題必將進一步惡化。

（林永生，北京師范大學經濟與資源管理研究院副院長、北京師范大學中國市場經濟研究中心主任，教授；楊惠童、孟辰雨，北京師范大學經濟與資源管理研究院）