不動產(chǎn)登記改革創(chuàng)新背景下不動產(chǎn)測量管理服務新模式探討

連夏暉

(平潭綜合實驗區(qū)行政服務中心，福建 平潭 350128)

為貫徹落實“放管服”改革精神，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，各地不動產(chǎn)登記機構(gòu)通過窗口作風問題整治、優(yōu)化流程、精簡材料、整合數(shù)據(jù)、部門協(xié)作、信息共享、系統(tǒng)升級、全程網(wǎng)辦等方式，不斷壓縮不動產(chǎn)登記辦理時限，創(chuàng)新貼心服務舉措，提升不動產(chǎn)登記效能和服務水平，贏得社會各界的肯定。不動產(chǎn)測量作為不動產(chǎn)登記的基礎工作，為不動產(chǎn)登記提供重要參考依據(jù)。根據(jù)國務院推進“放管服”改革要求，不動產(chǎn)測量納入“多測合一”范疇，實行聯(lián)合測繪。本文結(jié)合不動產(chǎn)登記、不動產(chǎn)測量實際工作，歸納現(xiàn)行不動產(chǎn)測量工作中存在的問題，借鑒近年來不動產(chǎn)登記創(chuàng)新服務模式，對下一步不動產(chǎn)測量規(guī)范管理和優(yōu)化服務模式提出建議。

1 不動產(chǎn)登記及不動產(chǎn)測量概述

1.1 不動產(chǎn)登記及不動產(chǎn)登記改革創(chuàng)新

不動產(chǎn)登記即不動產(chǎn)登記機構(gòu)依法將土地、海域以及房屋、林木等不動產(chǎn)權(quán)利歸屬和其他法定事項記載于不動產(chǎn)登記簿的行為，登記內(nèi)容包括不動產(chǎn)權(quán)利人身份信息，不動產(chǎn)坐落、面積、土地權(quán)利類型、房屋性質(zhì)、使用年限等內(nèi)容。不動產(chǎn)登記關系到群眾和企業(yè)的切身利益，是工作量最大的窗口服務單位之一，也是專業(yè)性最強的窗口服務單位之一，登記質(zhì)量和服務水平直接關系政府部門的對外形象。

不動產(chǎn)登記(財產(chǎn)登記)作為世界銀行營商環(huán)境評價指標之一，更是一個國家和地區(qū)經(jīng)濟軟實力和競爭力的重要體現(xiàn)。切實改善各地區(qū)不動產(chǎn)登記服務效率和質(zhì)量是時代要求，也是廣大群眾、企業(yè)的迫切需求。

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記以來，國務院辦公廳、自然資源部、城鄉(xiāng)建設部、國家稅務總局、中國銀保監(jiān)會等部門印發(fā)多份文件，明確要求各地要通過優(yōu)化流程、部門協(xié)同、創(chuàng)新服務、數(shù)據(jù)整合和共享、延伸服務網(wǎng)點和升級系統(tǒng)等方式，推行不動產(chǎn)登記網(wǎng)上辦理、自助查詢、抵押在銀行端辦理等便民利企舉措，不斷壓縮不動產(chǎn)登記辦理時限，提升窗口服務效能，提升不動產(chǎn)登記服務水平。隨著區(qū)塊鏈等新技術(shù)不斷成熟，全國各地紛紛通過“區(qū)塊鏈”“在線身份認證”“電子證照”“可信文件”“智能輔助審核”等新技術(shù)，結(jié)合“告知承諾制”“容缺受理制”等創(chuàng)新制度，探索不動產(chǎn)登記服務新模式，實現(xiàn)身份核驗“不見面”、網(wǎng)上申報“零材料”、高頻業(yè)務“智能批”、關聯(lián)部門“鏈上辦”、辦理結(jié)果“網(wǎng)上領”、實現(xiàn)數(shù)據(jù)真?zhèn)巍罢粕向灐保罱K使群眾“一趟不用跑”即可辦理相關業(yè)務，大幅改變過去“辦證難”的印象，贏得廣泛好評。

1.2 不動產(chǎn)測量概述

1.2.1 概念及特點

根據(jù)不動產(chǎn)登記要求，申請人申請不動產(chǎn)登記應當提交不動產(chǎn)界址、空間界限、面積等材料。不動產(chǎn)測量正是運用測繪儀器、測繪技術(shù)和測繪手段等來對不動產(chǎn)的坐落、權(quán)屬狀況、面積、界線及自然狀況等進行專業(yè)測繪，形成不動產(chǎn)測量成果[1]。不動產(chǎn)測量類型主要包括地籍測量、房產(chǎn)測量(含房產(chǎn)預測繪、房產(chǎn)實測繪)等，測量成果經(jīng)登記后具有法律效力，要求不動產(chǎn)測量必須客觀、真實、嚴謹、精確、保密、高效。同時，不動產(chǎn)測量又是一項政策性、專業(yè)性強、技術(shù)更新快的工作，要求從事不動產(chǎn)測量及相關成果審核工作的人員必須熟練掌握測繪專業(yè)知識及國家相關法規(guī)、政策，還需要不斷更新不動產(chǎn)測量服務和管理辦法。

1.2.2 不動產(chǎn)測量納入“多測合一”的新要求

近年來，國務院辦公廳發(fā)文要求對工程建設項目推行聯(lián)合審圖和聯(lián)合驗收，其中驗收涉及的包括工程建設項目選址測繪、土地勘測定界、地籍調(diào)查、撥地測量、圖紙設計、房產(chǎn)預測、規(guī)劃放樣、規(guī)劃驗線、規(guī)劃核實、土地核驗、綠化測量、人防測量、消防測量、房產(chǎn)實測等諸多內(nèi)容，測繪工作實行“一次委托、統(tǒng)一測繪、成果共享”，即為“多測合一”[2]。2020年7月，國務院辦公廳在推進“多測合一”工作時明確要求統(tǒng)一測繪技術(shù)標準和規(guī)則，在用地、規(guī)劃、施工、驗收、不動產(chǎn)登記等各階段，實現(xiàn)測繪成果共享互認，避免重復測繪。

2 不動產(chǎn)測量管理現(xiàn)狀及存在問題

2.1 不動產(chǎn)測量管理現(xiàn)狀

為貫徹落實國務院“多測合一”有關要求，進一步提高不動產(chǎn)測量服務水平，各地都在積極推進不動產(chǎn)登記“多測合一”工作，如企業(yè)、群眾可通過中介服務管理平臺自主選擇測繪單位、統(tǒng)一委托、聯(lián)合測繪等。

2.1.1 不動產(chǎn)測量市場情況

根據(jù)“多測合一”要求，多數(shù)地市打破原有的壟斷模式，按照“法無禁止即可入”的原則，簡化市場準入要求，允許符合條件的測量機構(gòu)進入“多測合一”中介服務管理平臺，并由群眾和企業(yè)自主選擇中介服務管理平臺中的測量機構(gòu)開展業(yè)務，測繪資質(zhì)一般在丙級以上即可。

2.1.2 不動產(chǎn)測量及成果提交管理情況

目前各地主要根據(jù)“多測合一”的要求，通過一次實地測量，出具工程竣工測量、不動產(chǎn)測量等多項測量成果，不再重復測繪。紙質(zhì)不動產(chǎn)測量成果經(jīng)測量機構(gòu)蓋章后由申請人提交不動產(chǎn)登記機構(gòu)，電子版通過“多測合一”信息平臺或不動產(chǎn)登記網(wǎng)上服務平臺獲取。

2.1.3 不從產(chǎn)測量成果審核情況

按照現(xiàn)行《測繪法》規(guī)定，不動產(chǎn)測繪由各地不動產(chǎn)登記機構(gòu)和測繪地理信息主管部門共同管理。實際工作中，不動產(chǎn)測量成果主要由不動產(chǎn)登記機構(gòu)組織人員審核、備案、入庫。每年由測繪地理信息主管部門對測繪資質(zhì)單位開展監(jiān)督檢查“雙隨機、一公開”工作，抽查不動產(chǎn)測量機構(gòu)及測量成果。

2.2 不動產(chǎn)測量管理服務存在的問題

2.2.1 測量機構(gòu)門檻降低，監(jiān)督管理難度大

目前，各地承擔測繪項目的測量機構(gòu)多為民營企業(yè)。“多測合一”推行以來，為避免測繪市場壟斷，門檻越降越低，通常只需要10萬元注冊資金與3名技術(shù)人員便可申請入市，測量成果質(zhì)量難以得到保證。此外，在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，有房產(chǎn)測量機構(gòu)違背測繪規(guī)定或者打擦邊球，以滿足房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的不合理要求。而不動產(chǎn)測量成果質(zhì)量問題直接關系不動產(chǎn)登記質(zhì)量，錯誤的測量成果將嚴重損害權(quán)利人合法權(quán)益，給不動產(chǎn)登記機構(gòu)帶來行政訴訟風險。但現(xiàn)在不動產(chǎn)登記機構(gòu)多數(shù)面臨編制少、工作量大、歷史遺留問題多等困難，尤其是市縣級不動產(chǎn)登記機構(gòu)，大部分存在專業(yè)技術(shù)人員不足、專業(yè)能力有限、監(jiān)管手段少等問題，即便有“雙隨機、一公開”的質(zhì)量抽查機制，測量成果質(zhì)量仍很難把控，服務和監(jiān)督管理工作難度大。

2.2.2 測繪成果質(zhì)量參差不齊

由建設單位自主在中介服務管理平臺選擇“多測合一”測量機構(gòu)后，測量機構(gòu)之間競爭十分激烈，同一項目的預測繪和實測繪分別由不同測量機構(gòu)施測的情況屢見不鮮。由于不動產(chǎn)測量相關測算規(guī)范更新慢，且規(guī)定較為宏觀，而社會上各種新式建筑不斷涌現(xiàn)，各測量機構(gòu)在開展不動產(chǎn)測量時對類似共有面積分攤規(guī)則等政策、規(guī)范的理解和執(zhí)行不一致，最終導致有些項目前后采取不一樣的分攤規(guī)則，預測和實測建筑面積差異大，直接影響群眾和企業(yè)切身利益，也不利于不動產(chǎn)測量工作的統(tǒng)一管理。

2.2.3 不同用途測繪成果無法完全共享互認

現(xiàn)行“多測合一”工作由一家單位承擔一個項目的多種測繪，降低了測繪成本，且實現(xiàn)測量成果部分內(nèi)容共享，如房產(chǎn)實測成果與規(guī)劃條件核實的竣工測量成果在建筑層面積與功能區(qū)面積數(shù)據(jù)可以進行共享。但因這兩種用途測量成果從內(nèi)容、出發(fā)點、測量規(guī)范、面積測算規(guī)則不一致，測算出的建筑面積也不一致，導致關系緊密的上述兩種測量成果不能完全共享互認，有待進一步整合提升。

2.2.4 信息化建設和歷史數(shù)據(jù)整合滯后

目前“多測合一”尚處于改革初期，各地對不動產(chǎn)測量機構(gòu)及不動產(chǎn)測量成果監(jiān)管相對比較薄弱，信息化建設不完善。且不動產(chǎn)登記早期測繪技術(shù)手段不高，宗地圖和房產(chǎn)分戶圖等不動產(chǎn)測量成果不完整，數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，且缺少電子資料。“區(qū)塊鏈”“人臉識別”“電子證照”“智能輔助審核”等新技術(shù)由于缺少歷史數(shù)據(jù)支撐，沒有得到廣泛應用，制約著不動產(chǎn)測量工作效能的全面提升。

3 不動產(chǎn)測量管理服務工作優(yōu)化建議

為了貫徹落實“放管服”改革精神，本著放出活力、管出公平、服出效率的原則，本人從不動產(chǎn)登記服務創(chuàng)新改革等視角切入，建議不動產(chǎn)測量管理和服務模式從以下幾個方面探索。

3.1 建章立制，嚴格測量機構(gòu)和測繪成果質(zhì)量監(jiān)管

3.1.1 加快落實注冊測繪師執(zhí)業(yè)制

抓緊落實注冊測繪師執(zhí)業(yè)制，各測量機構(gòu)需配置至少有1名注冊測繪師，負責本測量機構(gòu)的測繪技術(shù)、流程、報告編制和總體質(zhì)量把關，測繪成果必須由注冊測繪師簽字蓋章，并執(zhí)行終身負責制[3]。因不動產(chǎn)測量成果質(zhì)量問題導致不動產(chǎn)登記錯誤，損害申請人權(quán)益，造成經(jīng)濟損失的，由測量機構(gòu)和注冊測繪師依法承擔相應法律責任。

3.1.2 建立第三方審查測繪成果制度

目前，“多測合一”工作處于起步階段，單靠“雙隨機，一公開”質(zhì)量抽查制度，難以保證測繪成果質(zhì)量，給工程項目審批、竣工驗收及不動產(chǎn)登記帶來較大的風險隱患。鑒于測量成果審核專業(yè)性強，建議采取服務外包的方式開展測量成果審核工作，即各地由測繪主管單位設立第三方測量成果審查專家?guī)欤瑥闹形袑＜覍y量成果進行質(zhì)量審查，并出具審查報告。對于通過專家審核的測繪成果予以入庫并使用。

3.1.3 建立不動產(chǎn)測量信用評價機制

各地測繪地理信息主管部門應加強對所轄不動產(chǎn)測量機構(gòu)的監(jiān)管，建立測繪單位和測繪人員信用評價機制[4]，由委托測量的群眾和企業(yè)、測量成果審核單位(含不動產(chǎn)登記機構(gòu))及測繪地理信息主管部門聯(lián)合參與評價，定期公布測量成果質(zhì)量評價和客戶滿意度調(diào)查結(jié)果，并將評價結(jié)果抄送“多測合一”信息化平臺或中介服務管理平臺等，方便群眾和企業(yè)選擇服務好、信譽好的不動產(chǎn)測量單位。同時，建立紅黑榜征信制度管理測繪市場，完善誠信激勵和管理體系，根據(jù)評價結(jié)果對測量機構(gòu)實行差異化服務。對測量成果存在質(zhì)量問題的測量機構(gòu)給予相應的處罰，情節(jié)嚴重的采取“一票否決制”，直接將測量機構(gòu)列入黑名單。

3.1.4 建立委托測量協(xié)議網(wǎng)簽備案制度

為規(guī)范測繪市場，減少惡意競爭、違規(guī)測繪亂象，建議各地參考房產(chǎn)交易合同網(wǎng)簽備案制建立起委托測量協(xié)議網(wǎng)簽備案制度。群眾、企業(yè)和測量機構(gòu)通過政府建立的中介服務管理平臺或“多測合一”平臺在線簽訂委托測量協(xié)議，并進行備案。測量委托協(xié)議可由各地統(tǒng)一規(guī)范樣式，明確收費標準、工作期限等相關內(nèi)容，切實規(guī)范委托測量行為，提高測量服務效能。

3.2 統(tǒng)一竣工規(guī)劃測量和房產(chǎn)測量標準

隨著竣工規(guī)劃條件核實和不動產(chǎn)登記職能均整合到自然資源主管部門，各地可進一步深化“多測合一”工作，整合建筑工程建筑面積計算規(guī)則和房產(chǎn)測量規(guī)則，統(tǒng)一測量點位置、精度要求、分攤規(guī)則、面積計算方式和成果樣式等，實現(xiàn)同一份測量報告共享互認，減少建設單位多次報批時間，節(jié)約了建設單位的時間和成本，加快群眾交房辦證速度。

3.3 加強對不動產(chǎn)測量管理信息化建設工作

3.3.1 夯實數(shù)據(jù)，完善不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫和權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫

結(jié)合不動產(chǎn)登記存量數(shù)據(jù)整合工作，由不動產(chǎn)登記機構(gòu)、權(quán)籍調(diào)查牽頭并直接參與，認真開展不動產(chǎn)登記土地房屋圖形數(shù)據(jù)清理、整合，并根據(jù)情況開展補充調(diào)查，不斷完善和更新不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫和權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫，為開展不動產(chǎn)測量全程網(wǎng)辦、提升服務效能提供數(shù)據(jù)支撐。

3.3.2 利用新技術(shù)完善“多測合一”信息化平臺等測繪監(jiān)管與服務平臺

在保障數(shù)據(jù)安全的前提下，通過區(qū)塊鏈技術(shù)實現(xiàn)測繪相關部門、數(shù)據(jù)及業(yè)務“上鏈”。“多測合一”信息化平臺等測繪監(jiān)管與服務平臺嵌入在線身份認證、電子簽章、可信電子檔案等新技術(shù)，群眾、企業(yè)實現(xiàn)網(wǎng)上選擇測量機構(gòu)、簽訂委托測量協(xié)議并完成網(wǎng)簽備案、網(wǎng)上申請辦理不動產(chǎn)測量相關業(yè)務、查詢和領取測繪結(jié)果，測量機構(gòu)在平臺和網(wǎng)上受理測量委托并啟動測量工作、上傳加蓋電子簽章的電子測繪成果，不動產(chǎn)登記機構(gòu)、規(guī)劃部門和測繪地理信息主管部門等單位在平臺中可實現(xiàn)多部門協(xié)同辦理、電子測繪成果規(guī)范管理、按權(quán)限共享數(shù)據(jù)、電子檔案管理、測量機構(gòu)監(jiān)管及信用評價等功能。實現(xiàn)“多測合一”(含不動產(chǎn)測量)的委托、流轉(zhuǎn)、生產(chǎn)、審核、使用、共享、歸檔和監(jiān)管等多個環(huán)節(jié)“鏈上辦”，全過程留痕、防篡改，透明公開，幫助群眾、企業(yè)、測量機構(gòu)和政府管理部門達到流程簡單、材料精簡、流轉(zhuǎn)快速、節(jié)省費用、規(guī)范管理、提升服務質(zhì)量的效果。