推動大數據在數字政府建設中的應用>
——以數字福建建設為例

陳紹林

(福建省經濟信息中心，福建 福州 350003)

1 概述

黨的十九屆四中全會提出“推進數字政府建設”，標志著我國電子政務發展進入新階段。數字政府的重要特征是實現全流程一體化服務，以用戶為中心、以需求為導向,具有整體性和系統性[1]。不論是全流程一體化服務，還是以用戶為中心、以需求為導向，都需要大量的、多種多樣的相關數據的應用——這都需要大數據作支撐。數字政府建設的核心就是大數據的應用。

“數字福建”是信息化的福建。數字福建建設包括數字政府、數字經濟、數字社會等，其中數字政府建設對數字福建建設具有引領、推動作用，一直是數字福建建設的重點，并取得了較好成效。根據有關機構評估，福建省數字政府建設多年位居全國先進行列，在中國軟件評測中心2020年數字政府服務能力評估中，位居省級政府優秀檔(第4名)；在清華大學數據治理研究中心2020年數字政府發展指數評估中，排名為省級數字政府第6；在中央黨校(國家行政學院)電子政務研究中心2020年度省級政府和重點城市網上政務服務能力 (政務服務“好差評”)調查評估中，位列省級政府第6名。福建省數字政府的發展過程，也是大數據應用的實踐過程。

2 大數據在數字政府建設中的主要作用

“大數據”一詞源于1980年著名未來學家托夫勒所著的《第三次浪潮》，該書將“大數據”稱為“第三次浪潮的華彩樂章”。大數據一詞作為技術性概念，起源于2004年前后，通常含義不僅僅指數據集，而是數據集和大數據技術及其應用的綜合，是一種多維概念。首先，大數據是指在常規軟件不足以處理的大或復雜、多樣的數據集。其次，大數據又是指大數據技術，包括數據采集與預處理、數據存儲和管理、數據處理與分析應用、數據安全和隱私保護等相關技術。再次，大數據還指大數據的產生、采集、處理、存儲、管理、保護、開發、應用等活動，即大數據產業。研究者大都從不同的特征對大數據進行不同的定義。大數據的主要特征可以歸納為“5V”：Volume(數據量大)、Velocity(數據處理速度快)、Variety(數據類別復雜多樣)、Value(數據價值密度低)、Veracity(真實性)[2]。

大數據在數字政府建設中的作用包括兩方面：一是為數字政府系統架構提供關鍵支撐，二是提升政府治理的能力和水平。

2.1 大數據為數字政府系統架構提供關鍵支撐

全國數字政府是一個有機體系，由不同層級的數字政府系統融合而成。某一層級的數字政府系統一般由基礎設施層、數據資源層、應用支撐層、業務應用層、用戶及服務層、安全與運維保障體系、標準規范與管理制度組成[3]。上下層級的數字政府系統、各部門的信息系統通過電子政務網絡(主要是電子政務外網)聯通起來，通過政務數據匯聚共享交換平臺相互對接，并執行統一數據標準，實現一體化在線政務服務平臺、部門業務信息系統、協同辦公平臺等業務協同。數字政府系統示意圖如圖1所示。

圖1 數字政府系統架構

從圖1可見，數字政府系統打通條條塊塊的信息孤島，實現全流程一體化服務，條塊之間協同聯動，線上線下融合。在此，需要對多來源、多類別數據，包括基礎數據、證照數據、政務服務數據、辦公數據、監管數據，乃至感知數據、交易數據、社交數據等，進行高效采集、存儲、處理、匯聚、交換、共享與分析。因此，數據資源層是數字政府系統的關鍵支撐。而數據資源層的構成，除了結構化的政務數據，還包括空間數據、感知數據、社交數據等非結構化數據。數據資源層的規模，也從GB級擴大到TB級甚至PB級。數據資源層的數據存儲、處理也大都應用了Hadoop等大數據技術。省級數字政府的數據資源層已經成為典型的大數據。所以，大數據為數字政府系統架構提供了關鍵支撐。

福建省數字政府系統建設較早重視大數據建設與應用。在2000年謀劃、部署建設數字福建之初，時任福建省省長習近平同志就提出“我要一點擊鼠標，就能看到全省的數據”[4]。20年來，通過三個階段建設，福建省初步建立了政務大數據架構，為數字政府系統建設提供了有力支撐。

第一階段(2001—2011年)：2001年，福建在全國率先實施省級范圍政務信息資源標準化、規范化、時空化改造；2003年，福建省級政務信息共享平臺在全國率先上線運行；2005年，《福建省政務信息共享管理辦法(試行)》頒布；2008年，編制完成福建省級政務信息資源目錄，省市兩級政務信息共享平臺實現互聯互通，全省政務信息資源目錄和交換體系基本建成。

第二階段(2012—2019年)：2012年3月，在全國率先開通、應用省級政務云計算平臺，新建政務信息系統全部依托政務云平臺建設。從2015年開始，歷時3年，按照中共福建省委、省政府印發的《省直部門數據中心及信息中心整合的實施方案》(閩委發〔2015〕5號)的要求，省直部門完成了1148個已建政務信息系統遷移到政務云平臺的任務。此后，省直事業單位按照省委辦公廳、省政府辦公廳印發的《關于整合省直事業單位數據中心的實施方案》(閩委辦〔2019〕3號)的要求，歷時2年，完成了849個已建政務信息系統遷移到政務云平臺的任務。通過建設、應用政務云平臺，集中承載省直252個應用單位948個項目共2046個應用系統，提供了5693臺虛擬服務器、3423TB存儲、779個數據庫實例及配套的網絡與信息安全保障服務，為政務數據資源匯聚共享、業務協同和大數據開發利用提供了良好支撐。

第三個階段(2016年至今)：2016年，《福建省政務數據管理辦法》頒布，明確政務數據資源屬于國家所有，納入國有資產管理，并實施省級政務數據整合匯聚與共享應用工程，原有的省政務信息共享平臺升級為省級政務數據匯聚共享平臺。省級政務數據匯聚共享平臺包括政務數據整合匯聚系統、政務大數據資源中心、政務大數據管理系統、政務數據展現與服務系統等子系統。目前，已建成法人庫、人口庫、地理空間等基礎數據庫和電子證照庫、專題數據庫，構建省級大數據資源中心，初步匯聚了公安、民政、人社、市場監管等82個省級部門和各市縣34個市級單位有關法人、自然人、資產產權、電子文件、傳感監測、公共信用等各種類別的4727項共計329億多條數據記錄和文件，涵蓋全省177多萬家企業及6.8萬個機關事業單位和社團組織信息，全省3900多萬常住人口和400多萬流動人口信息，1.44億本電子證照，1億多條信用記錄信息和10多億條環境監測數據。初步建成了全省自然人對象檔案和企業法人對象檔案。福建省級政務數據匯聚共享平臺已發布了包括身份證、機動車、養老保險、企業、個體工商戶、婚姻、社保等服務接口393個，支持了全省69個部門的在線調用服務，目前調用總次數達到7.06億次，日均調用20萬次；支持了43個部門3625項數據共享，共享數據記錄總數達到6.83億條；支持36個部門開放數據，開放數據記錄總數達到8億多條。

2.2 大數據提升政府治理能力和水平

運用大數據輔助科學決策和社會治理，推進政府管理和社會治理模式創新，實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化，讓百姓少跑腿、數據多跑路，推進教育、就業、社保、醫藥衛生、住房、交通、生態環境、精準扶貧等領域大數據應用，深度開發各類便民應用。

一方面，大數據推動政府管理結構扁平化。中央政府、省級政府可以直接對接社區、村委會等基層組織乃至個人，其管理服務措施也可以直達基層，避免串聯式的層層上傳下達，并更多地靠數據說話、靠數據決策，從而使管理服務更加科學、高效、精準并降低成本。自2016年6月《福建省促進大數據發展實施方案(2016—2020年)》(閩政〔2016〕27 號)印發以來，福建省先后建設了公共安全大數據應用、市場監管大數據應用、食品藥品安全監管大數據、住建大數據應用、生態環境大數據、海洋經濟運行監測與評估系統、商務數據綜合應用服務平臺、人才大數據應用服務項目、勞動監測預警和智慧就業大數據平臺、路網運行監測及分析決策大數據應用服務項目、文旅大數據智慧網評系統、12345平臺大數據研判系統等政務大數據應用項目，助力提升政府治理能力和水平，助力保障和改善民生，打贏脫貧攻堅戰，改善生態環境。大數據在新冠肺炎疫情防控的應用是大數據提升政府治理能力和水平的典型。2020年2月，福建省依托閩政通App平臺，率先研發上線全國首個省級健康碼——福建八閩健康碼，率先實現與國家相關疫情數據庫、省級基礎數據庫的融合應用，采用后臺大數據在線自動比對核驗，具備全國互通互認、匯聚數據全、核驗信息快、通行效率高等優勢。隨后，又建成福建省疫情防控數據庫、疫情信息服務平臺和省級通信大數據平臺，建成八大專題數據庫，匯聚25個部門106項約15.7億條數據記錄，定制開放抗體檢測等4048個數據服務接口和核驗接口，累計實現數據共享近億條，數據接口調用超過1500萬次，并實時提供疫情形勢綜合研判可視化分析。福建省應用大數據助力各級各部門新冠肺炎疫情防控工作，實現統一調度、信息共享、扁平化運行，避免“填表抗疫”“多頭重復部署”，做到了疫情監測分析及時、直觀，防控部署統一、科學，追蹤管控精準、高效，核驗通行快速、便捷的良好效果。

另一方面，大數據促進了政民互動及時、有效，提高了公眾參與政務的積極性，推進社會共治達到新的深度與廣度。開通于2003年的12345政務服務便民熱線(平臺)現已覆蓋至全國各地，為廣大群眾提供電話、短信、網站、QQ、微博、微信、移動App、郵件、傳真等多種渠道，群眾可通過語音、文字、圖像等方法提交訴求，熱線(平臺)7×24小時提供人工服務并應用大數據、人工智能提供7×24小時提供智能化咨詢服務，極大方便了公眾參與、社會共治。福建省12345便民服務平臺自2013年起率先覆蓋全省各市、縣(區)，據統計，2020年福建省和各地市12345平臺共收到有效訴求件共466.2萬件，日均訴求量12737件，其中電話占75.50%，網站占11.15%，其他渠道來源共占13.34%；全省平臺及時查閱率為100.00%，按時辦結率達到99.99%，部門辦理滿意率達到99.84%，12345便民服務平臺在提高福建省政府管理服務效率和水平、維護社會和諧穩定、提高人民群眾生活質量方面發揮了重要作用。

3 進一步推動大數據在數字政府建設中的應用

數字政府建設是“一把手工程”，為領導決策提供支撐是大數據應用于數字政府建設的重點。大數據資源、大數據技術、大數據應用需求是大數據應用于數字政府建設的三大要素。以支撐領導決策為抓手，將有效推動落實大數據資源建設、大數據技術創新與大數據應用需求的持續發掘，三者互相促進，實現良性循環。

3.1 以大數據決策支撐平臺為抓手

2017年12月8日，中共中央政治局就實施國家大數據戰略進行第二次集體學習，習近平總書記指出，善于獲取數據、分析數據、運用數據，是領導干部做好工作的基本功。大數據決策支撐平臺作為綜合運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段挖掘數據資源價值、提升決策能力與水平的工具，就是為領導干部獲取數據、分析數據、運用數據提供有效的助手。

大數據決策支撐平臺匯聚海量數據，通過從中提取關鍵信息，進行分析預測，改變了發現、分析和解決問題以及輔助執行政策方案的方式，促進決策模式從經驗決策轉向循證決策，推動政府決策走向科學化。同時，大數據決策支撐平臺為領導決策服務，以此為抓手，能夠有力推動相關數據資源采集、匯聚、共享，并促進大數據技術研發和應用需求的持續發掘，從而推動大數據在數字政府建設中的應用。

3.2 加強大數據資源建設

數據資源是大數據應用的原材料，缺乏數據資源則大數據應用將成為無源之水、無本之木。數字政府建設所需的大數據資源主要是政務信息資源。在實際工作中，可以共享獲得的信息一般不允許重復采集，同時，只有允許共享的政務信息資源才有可能符合開放的條件。所以，抓好共享信息資源建設是大數據資源建設的關鍵。

目前，一些地方存在政務信息資源匯聚難，匯聚后的數據質量、數據更新難以保證等問題。究其原因，一是個別部門有關數據保密的規定尚未按國務院《政務信息資源共享管理暫行辦法》進行修改，制約相關政務信息資源實時共享；二是部門政務信息資源保障能力參差不齊；三是對提供政務信息資源的單位缺乏激勵機制，回流政務信息資源的管理流程過長，影響了政務信息資源提供的積極性與質量；四是一些負責政務信息資源匯聚、存儲、共享管理的機構的公益性不足，所需經費無保障，影響政務信息資源共享交換平臺作用的發揮。今后，應按照《政務信息資源共享管理暫行辦法》要求，加快修訂相關部門法規、規定，完善大數據資源建設的制度條件；進一步梳理部門政務信息資源，完善部門政務信息資源中心建設，提高部門政務信息資源采集、匯聚的能力和水平；探索建立積分制等，完善政務信息資源共享的激勵機制；保證政務信息資源存儲、共享管理機構的公益性，所需經費足額納入年度財政預算，保障政務信息資源共享交換平臺正常運行。

3.3 強化大數據技術創新

大數據技術是大數據應用的工具，缺乏大數據技術，則難以有效、及時開發大數據應用以滿足應用需求，更遑論創造新的需求。要通過項目帶動，支持大數據研究機構持續開展大數據基礎性、前瞻性研究工作和大數據共性關鍵技術研發工作，支持大數據人才培養；推動政產學研協作，發揮企業的創新優勢，圍繞政務信息資源和政務應用需求組織開展大數據創新應用研究、產品開發。同時，要貫徹落實數據保護與開放開發并重原則，依法依規加大公共信息資源開放力度，以公共信息資源開放促進大數據技術創新，并通過數字中國建設峰會等平臺舉辦大數據技術應用競賽，廣泛推動大數據應用創新。

3.4 持續發掘大數據應用需求

應用需求是大數據應用的原動力和指南針，缺乏應用需求則大數據應用將失去驅動力和方向，大數據應用開發將無的放矢、脫離實際、難以持續。大數據應用需求是動態變化的，大數據需求的發掘需要長期堅持。政府部門往往熟悉業務而不熟悉大數據技術，而研究機構和企業往往熟悉大數據技術而不熟悉業務，大數據應用需求難以及時被發掘、提出，大數據解決方案與具體業務結合不夠契合。政府部門所屬的信息化支撐機構(如信息中心等)具有熟悉政府部門業務和大數據技術的優勢，應將大數據應用需求研究、發掘作為工作重點，長期堅持，推動大數據在數字政府建設中發揮更大作用。

4 結束語

數字政府建設的一體化、整體性、系統性特征，需要應用大數據，大數據為數字政府系統架構提供了關鍵支撐，并在提升政府治理能力和水平方面初見成效。以大數據決策支撐平臺為抓手，加強大數據資源建設，強化大數據技術創新，持續發掘大數據應用需求，將進一步推動大數據在數字政府建設中發揮更大的作用。