農業保險制度機制的主要問題與發展建議

杜文嵐

（東華理工大學，南昌 330000）

農業保險無論是從政府政策層面還是制度、機制和法律等方面，都得到了國家的有力支持。自2004 年起，歷年“中央一號”文件均提到了要大力建設農業保險體系，政策支持力度逐年上升。2007 年中央財政全面啟動政策性農業保險試點，此后中央財政對農業保險的財政補貼連年增加。2012 年，國務院頒布了《農業保險條例》，為農業保險提供了法律保障，并提出“政府引導，市場運作，自主自愿和協同推進”的經營原則。

保監會公布的數據顯示，農業保險提供風險保障，在2007～2016 年，以平均每年38.83%的增速，由1126 億元增長至2.16 萬億元。農業保險保費收入在10 年中增長了7 倍，由2007 年的51.8 億元，增長到2016 年的417.12 億元。同時，承保農作物畝數逐年增加，到2016 年已承保農作物17.21 億畝，其中小麥、水稻、玉米三大作物承保率大于70%。2016 年，全國所有省份均已開展農業保險業務，承保農作物范圍已擴大到農、林、牧、漁等各領域，涵蓋211 個農作物品種。

農業保險自開辦以來發展較快、較好，但是仍然在制度、機制方面存在一些問題，尤其是法律支持配套、政策支持、部門協同、市場作用發揮、風險分散機制等方面，必須加以改進，才能促進農業保險的可持續發展。

一、農業保險需要更有力的法律支持

目前，銀保監會已經出臺了《農業保險承保理賠管理暫行辦法》《農業保險數據規范》等行業規定；國務院在2012 年10 月審議通過了現有農業保險的最高法《農業保險條例》。但是，《農業保險條例》僅僅是行政法規，還沒有專門針對農業保險的法律。對比發達國家農業保險運行的法治環境，現有政策、法規還是過于籠統，缺乏針對性與可操作性，農業保險補貼在組織形式、補貼力度等很多方面缺少統一的法律標準。尤其在地方財政補貼存在差異的情況下，溝通與協調機制的不足，會導致農業保險補貼力度與優惠政策難以形成長效機制。

二、農業保險政策支持力度需加強

1、農業保險補貼品種較少

與農業保險高質量發展需求相比，農業保險保費補貼總量較少，且集中在主要糧食作物上，地方特色優勢農產品保險政策支持力度不足。部分地區的優勢品種并未被納入補貼范疇，蔬菜、橡膠、果樹等地方特色優勢農作物普遍處于風險裸露狀態[1]。

2、農業保險補貼方式較為單一

雖然法律規定了多種農業保險補貼方式，但實際運作中卻僅限于對部分農業保險主體提供補貼，保險費補貼仍然是支持農業保險的主要方式，對保險公司、再保險的補貼力度較小。

3、農業保險政策支持差異化不明顯

沒有制定較為明顯的差異化保費補貼比例，不同地區保險品種僅有細微差別。當前，中央財政對各省的農業保險補貼雖然有一定程度的區域差異，但范圍劃分較為粗放，對糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的政策傾斜力度不明顯。此外，部分農業大縣、財政窮縣的保費補貼配套存在客觀困難，保費補貼成為部分地方財政的負擔[2]。

三、農業保險相關部門協同效率不高

2012年頒布的《農業保險條例》設計出“橫向多部門協同推進，縱向多層級政府共同引導”的農業保險管理體系，促進了農業保險高速發展，但在實際運作中也出現一些不足。中央政府層面的財政部、銀保監會和農業農村部等部門各司其職，“協同推進”缺少常態化溝通機制。農業保險管理體系橫向涉及十幾個政府部門，縱向有中央、省、市、縣、鄉5 級政府參與，體系龐大、復雜。但是，各個部門的職責劃分不具體，導致了農業保險工作的碎片化，難以形成系統化制度體系。

四、政府權責需更加明晰

政府在農業保險制度中的定位和責任權限界定需要更加清晰。現有的政策文件和法規沒有特別明確政府在農業保險制度和經營活動中的具體職責，只給出了粗略要求，可能會導致相關部門出現“缺位”和“越位”問題。例如，個別地方政府缺少健全的農業保險工作機制，信息數據支持不足，管理效率偏低，導致政府“缺位”。個別地方政府直接干預市場，干涉保險公司產品開發、精算定價、承保理賠等具體業務，延遲撥付農業保險保費補貼，導致政府“越位”。

只有借助市場機制，農業保險資源才能得到更有效配置。農業保險發展應始終堅持“政府引導、市場運作”原則，保險公司是市場運作主體，如果其經營自主權受到行政干預，不利于實現農業保險高質量發展[3]。

五、大災風險分散機制不夠完善

目前，還沒有完全建立農業巨災保險市場機制，只在保險公司層面建立了巨災風險準備金，缺乏財政支持的農業保險大災風險基金和其他緊急融資機制，抵御農業大災風險的能力有限，現行的農業再保險體系承保能力不足。

1、農業再保險供求不平衡

再保險市場對農業保險業務較為謹慎，不愿承保價格保險、地方特色保險等高風險險種，再保險人的逐利性導致再保險價格波動大，也造成了再保險承保能力的不穩定性。

2、尚未形成國家層面的大災風險統籌安排

農業再保險共同體雖然起到了一定的作用，但其成員是再保公司和經營農業保險業務的保險公司，風險仍留在體系內部，承保能力有限，缺乏風險出口和兜底機制，難以長期可持續經營。

此外，國內的巨災風險證券化更是僅停留在學者探討階段，與發達國家相距甚遠。農業風險容易形成系統性風險，沒有完善的大災風險分散機制，保險公司的財務穩定性很可能會受到影響，間接影響保險公司對高風險地區的承保積極性。

六、農業保險發展建議

農業保險要高質量發展，需在制度機制方面進行優化改進。

1、完善農業保險的法律體系

農業保險專業性強，僅憑市場的自我調節難以良好運作，需要健全的法律體系予以保障和支撐。因此，還需在現有法律、法規基礎上擬定實施細則，建立獎懲機制，詳細列明政府、保險公司、農戶等各自應履行和承擔的責任與義務。

2、構建多渠道農業保險體系

創建農險信息共享平臺，提高保險公司與相關各方的信息共享程度，從根源上規避違規風險，有效解決農業保險經營中存在的逆向選擇和道德風險等問題，調動保險公司開展農業保險業務的積極性。

3、加大政策支持力度

建議政府可以通過增加再保險主體、選擇適當的再保險方式以及由地方政府出資設立再保險公司等多種方式建立健全再保險機制。同時，依據客觀實際適當增加保險公司經營管理費用補貼、農業巨災風險基金補貼，從而加大對農戶需求較多險種的補貼力度。